发布时间：2009-04-16 15:38:33
为了践行科学发展观和贯彻落实党的十七届三中全会精神，切实解决涉及民生案件审理中的突出问题，正确认识小产权房的法律地位，正确处理审判实践中存在的问题，2008年10月17日，郑州中院组织召开了“小产权房纠纷审判实务研讨会”，会议由惠济区人民法院
承办。省法院领导、郑州市两级法院的法官，郑州市国土局、房管局有关部门负责人，律师代表以及来自郑州大学、河南政法管理干部学院的专家学者等六十余人参加了会议。惠济区法院院长王晋嵩致辞。与会同志围绕以下三个议题进行了深入讨论：一是小产权房的法律地位及审判实践中存在的问题；二是如何建立相对完善的小产权房纠纷处置机制；三是其他非商品房房屋买卖纠纷审判实践及法律适用中存在的问题及建议。省法院民一庭综合组长周志刚，河南政法管理干部学院科研处处长、教授张义华，郑州大学法学院民商法教研室主任、副教授赵可星分别作了点评，省法院研究室副主任叶慈年、民一庭副庭长秦德平发表了讲话,郑州中院副院长王志民作了总结发言。研讨会由郑州中院民二庭庭长宋丁主持。与会同志提出了不少有价值的意见和建议，并就小产权房纠纷案件审理中若干问题达成共识。现将研讨会内容综述如下。
第一主题：小产权房的法律地位及审判实践中存在的问题
与会同志主要围绕以下几个问题进行了讨论：关于小产权房的成因、定义和法律地位，小产权房纠纷的受理范围及立案标准，转让、处分小产权房的合同效力。
对此，郑州中院民二庭审判长王凤梅、常爱萍，惠济区法院民一庭庭长王永峰、花园口法庭审判员王精一，二七区法院民一庭副庭长马江平，中原区法院民一庭庭长李建丽作了主题发言。（郑州中院民二庭审判长马增军、惠济区法院民一庭副庭长揭培绿为该主题提供了书面发言材料）
关于小产权房的成因、定义，他们认为：
1、直接的原因莫过于巨大的经济利益驱动。对于农民和城市居民来说，小产权房可以满足二者的迫切需求，即使此种交易存在巨大的风险也再所不惜。2、国家管理机构和法律监管机制的缺失也是导致小产权房现象形成的重要原因。国土资源部、建设部及其下属机构进行专门管理，但是这些部门的职权仅限于城市国有土地，对于广大农村集体土地，其监管权限十分有限。3、小产权房现象产生的深层原因在于我国城乡二元土地所有制度的划分和集体土地上市流转机制的缺位。4、“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。目前通常所谓的“小产权房”，也称“乡产权房”，是指农村集体组织未经国有化征收，在其自有土地上自行建设的房屋。
关于小产权房的法律地位。
所谓的小产权或乡产权是指由乡或村出据的认可买受人买房的文件，由于其违背法律的规定，实际上是没有产权效力的。小产权房又可细分为两种：第一类是集体组织经过其所在县级政府合法批准后，在自有的非农用地上修建的村民住宅用房，集体组织在给村民分配房屋后，将多余的房屋卖给集体组织之外的人。对于这种情况来说，房屋本身是合法的建筑物，只是依法不能用于上市流转，不能出租、出售给本集体组织以外的人，法律仅仅不保护非法买受人的权益，但对于集体组织来说，其对房屋所享有的权益是受到法律保护的。第二类是集体组织未取得任何批准手续，擅自在自有的农用地上修建的违章建筑。对于这种情况，由于房屋本身不合法，法律不保护此房屋上所附的任何权益。
关于小产权房纠纷的受理范围及立案标准。
小产权房纠纷主要有以下几种：房屋转让纠纷、预付房款转让纠纷、房屋抵押纠纷、购房人名称变更纠纷、离婚房屋分割纠纷、房屋质量纠纷、拆迁补偿纠纷、继承纠纷等。结合以上纠纷法院决定是否受理，王精一认为：诉讼主体应是小产权房所在的集体经济组织成员；争议的房屋应是集体经济组织为解决本组织成员纠纷而建设的，对主要以营利为目的的小产权房，法院不予受理；诉讼标的是关于小产权房占有、使用、收益的纠纷，涉及所有权的问题一般不予受理保护；城镇居民到农村购买小产权房，现阶段不受法律保护；与国家国土资源部、建设部、房产局等有关部门的关于小产权房的处理意见保持一致。
关于转让、处分小产权房的合同效力。
1、农村住宅如出卖给本集体经济组织内部成员，经本集体同意，且买受人符合宅基地使用权分配条件，可认定其买卖有效。因为该民事行为不违反法律、法规和强制性规定。2、农村住宅如出卖给本集体经济组织外的居民，应认定其买卖行为无效，因为该行为违反国家法律禁止性规定。3、农村居民与本集体经济组织成员以外的居民出资在其宅基地上联合开发建房，协议应认定无效，联合建房人不能成为房屋共有人，但对与其合作的农村居民享有债权。4、在婚姻关系存续期间，一方或共同投资在宅基地上建设的农村住宅，即使一方为城镇居民或户籍未迁入的其他农村居民，除双方另有约定外，修建的住宅应为夫妻共同财产。5、城镇居民或非集体经济组织成员因遗产继承可取得农村住宅所有权。6、关于农村住宅赠与合同效力，应审查受赠主体是否适格，受赠主体应受到限制。受赠主体应符合前面所述的农村住宅买受人条件。7、农村集体经济组织在符合规划的情况下，在集体建设用地上建设住宅用于安置集体经济组织成员过程中，购房指标转让对内部符合受让条件，转让行为有效，除此之外，转让行为无效。
关于小产权房买卖合同的效力存在不同认识，有的认为有效，有的认为无效。对于认定无效后的大多说认为应适用过错原则和诚实信用原则，小产权房买卖合同依法认定无效的，房屋可以返还，但房屋溢价部分，如买受人作为其损失提起反诉，应予以支持。只有这样法院的判决才能起到鼓励诚信，平衡当事人利益的作用。
省法院民一庭综合组长周志刚在点评中认为：
关于小产权房的性质问题。小产权房到底合法还是不合法，这个命题本身就是不科学的。因为凡是在农村建设的房屋，农民自己居住的，都是小产权房，但是只要不流转，它都是合法的。只有它流转出了这个集体经济组织，我们才能就它流转的合法性展开讨论，所以流转的合法性应代替小产权房的合法性。小产权房有以下特征：一是在农地上建设的，这个农地不包括耕地，国家规定耕地上不能搞非农建设；二是合法建筑；三是没有产权证的；四是必须与本集体经济组织以外的人交易。关于小产权房的类型，以流转阶段来分割，分为三种类型：流转之前的建房纠纷，然后是流转纠纷，主要是合同纠纷，最后是流转之后的派生纠纷。比较典型的是第二种流转纠纷，后面再谈合同效力。
对于立案审查问题，我们坚持两个原则，第一是“进得来、出得去”，就是对既能管得了又能管得好的案件再立案；第二是有多种权力可以解决这个纠纷的时候，特别是行政权可以解决这个纠纷的话，不主张法院来解决。
关于买卖小产权房的效力问题，这就得提一下北京二中院处理的画家村画家买村民房的案件，那个案件是按无效处理的，画家买一个农民的房子，农民后来又反悔，一审按无效处理，与赔偿问题一并处理；二审改了，按无效处理，赔偿另案起诉。后来判农民赔偿48万，农民没钱，后来又要执行这个房子，执行回来，也是一个问题。
我个人认为，从合同法来看，买卖小产权房的合同是有效的，理由有下几点：
第一点，主张无效的理由是不成立的。小产权房不适用最高院关于商品房买卖的司法解释，也不适用城市房地产管理方面的法律，因为小产权房是建在农村土地上的。合同法第五十二条第一款的规定，违反法律、行政法规的禁止性规定的，合同应为无效。现在没有一部全国人大的法律或国务院的行政法规规定买卖小产权房无效，土地管理法第六十三条是对地、转让地的行为进行禁止性规定，不是对转让房的行为进行禁止性规定，“画家村”的案件是从房地一体主义考虑的。从合同的目的解释来，保护合同的缔约方、守约方，我们可以解释为合同是有效的。根据合同解释的方法，在合同既可以解释为有效，又可以解释为无效的情况下，合同应该解释为有效。国务院的通知能否成为裁判的依据值得考虑。所以认定无效的理由都是不成立的。
第二点，如果按有效处理的话是符合诚实信用原则的，符合保护守信方利益的原则。从十七届三中全会的公报看，要破除城乡二元化，实行一元化，在人身损害赔偿领域就表现为同命同价，土地房屋流转方面，按合同有效处理也是符合趋势和十七届三中全会精神的。“顺应农民过上好美好生活的期待，尊重农民在改革中的一些创造性做法”。
第三点，画家村案件，无效认定，但结果是按增值部分判了差额赔偿，是履行利益，实际是按有效处理的。农民补偿时，是按现有的房产进行评估的。无论是按无效处理还是按有效处理，处理结果都是有效的。
第二主题：如何建立相对完善的小产权房纠纷处置机制
与会同志主要围绕以下几个问题进行了讨论：小产权房的法律适用及立法建议；2、如何使集体土地得到科学、可持续地利用？
对此，河南天昭律师事务所主任律师王春民，郑州市国土局法规处处长张国兴，新郑市法院民一庭审判员潘龙峰，惠济区法院民一庭审判员张海燕，郑州中院民二庭审判长李伟作了主题发言。（惠济区法院古荥法庭庭长王雪琪，高新区法院研究室副主任李颖也就该主题提供了书面发言材料）
关于小产权房的法律适用及立法建议，他们认为：
首先从法律规定上看，法律未对小产权房作出禁止性规定。依据《物权法》第三十条规定：因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。房屋盖成后就取得了物权，并不需要取得产权证即享有物权，不过要受限制。《物权法》第三十一条规定：依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。房屋建成的，只要买受人买了房，房子交付后，买受人取得了实际占有的权利，没有发证，物权无法发生变动。物权法第十五条规定：当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。所以，小产权房屋买卖合同是有效的。这几年房屋增值了，房屋出卖人纷纷要求法院认定合同无效。问题的核心是宅基地使用权可不可以流转的问题。我国的相关法律规定并没有说宅基地使用权不可以流转，只是说宅基地在转让后不可以再申请宅基地了。从这一法律规定中可以看出法律并不禁止农村村民在出卖房屋时，同时转让宅基地使用权。
其次，从对不占用耕地的小产权房存在的合理性上看，如果认定小产权房买卖合有效的话，社会效果可能会好一些。一方面，在一些大城市房价过高，而小产权房价格低廉，城市购房者经济上可以承受。另一方面，在农村，土地闲置等问题客观存在，集体土地用来建设房屋，对农民来说可以提高土地利用率，带来可观的收入。小产权房虽然不合法，但却具有合理性，能带来多方共赢。
再次，对小产权房引起的相关问题的立法完善。认定小产权房买卖合同有效，不违反法律规定，也不损害他人的合法权益，产生的社会效果是明显的，但是现有法律对小产权房的规定是空白，而且小产权房的存在在某些方面违背了有关法规及规范性文件，建议对某些法律进行修改、完善。
建议：1、可以考虑完善土地承包制，在承包土地上不允许从事房地产开发。但是，如果土地集体所有者作出决议，收回土地承包权，集体行使土地房地产开发权利，地方政府应当办理有关土地转让手续，办理集体所有制土地所有权证明文件，防止因为集体组织从事房地产开发而产生大量的纠纷。2、可以考虑修改《土地管理法》、《农村土地承包法》、《城市房地产管理法》，将这些涉及到土地所有权制度的法律规范进行整合，统一由政府行使土地所有权。应改变国有土地、集体土地并存的所有制结构，建立一种全国统一的所有权制度，同时建立农村社会保障制度。
还有同志建议，针对小产权房身份违法但大量存在的事实，国家应该尽早出台相关法规，对小产权房进行严格限制，对形成既成事实的小产权房应该区别对待，对于那些规模比较大、符合土地利用规划的小产权房，应当考虑让其补办相关手续，缴纳土地出让金后，赋予合法身份；对于非法占用耕地，背离土地利用规划的小产权房应当坚决拆除，并严肃查处，保护耕地的底线，不能动摇；对于未实现销售的小产权房，可完全按保障房的政策来管理，涉及当地农民利益的，做出相应补偿。城市居民购买小产权房，如果是仅有一套房，属实现保障型自住功能的，政策适当倾斜；属改善型第二套住房，在补交税费时适当提升一定比例；属于奢侈性住房需求、甚至属于炒房投机的情况，进行严厉打击，确认购房合同无效。
关于如何使集体土地得到科学、可持续地利用。
近年来，集体土地正在迅速减少，除了上世纪80年代末和90年代初大量出现的乡镇企业占用集体土地外，本世纪初城市规模的扩大和极大提高GDP增长的房地产开发再次占用了大量的集体土地，集体土地的科学合理、可持续的利用成为政治界高度重视，经济界、法律界高度关注的问题。
从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权缺乏核心权能———处分权，使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。集体土地所有权不得出让、转让，但国家却可以根据所谓公益目的对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。按照现行法律的规定，农村的土地属于村民集体所有，村民对土地只有承包经营权。集体土地（含建设用地）使用权本身是不能够单独设定抵押的，只有两种情形例外：（1）承包的荒地的土地使用权；（2）以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物作为抵押物，其占用范围内的土地使用权同时抵押。可以看出，在现行土地管理体制下，虽然农村土地属于“集体所有”，但集体所有即意味着不归任何具体的个人所有，集体土地实际处于所有权缺位的状态。
若使集体土地所有权发挥其财富价值，必须赋予其处分权，按照土地所有权和使用权分离的原则，使集体土地所有权的主体能够根据市场行情，结合其自身状况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食生产的前提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权等方式有效经营农村土地，以换取相应的经济利益。只有促进集体土地多种形式的交易和流转，才能使集体土地得到科学合理、可持续的利用。
还有同志认为，郑州市金水区宋寨村的小产权房转正模式值得推广。
目前国家采取风险提示的解决方式即建设部2007年6月18日发布《关于购买新建商品房的风险提示》，提示城市居民不要购买“小产权房”没有任何实际意义，购房者并不是不知风险，而是面对高房价的无奈之举；北京、济南等地要求在集体土地上建设的楼房停工停售，甚至强行拆除也只能是权宜之计，不是长远之策。
建议可采取如下对策：第一、对于在集体宅基地上开发的房子，其存在的合法性应予以肯定。至于在满足集体住房后的剩余房子可否向外出售的问题，可以借鉴山东济宁城中村改造时的做法。济政发[2006]第26号文件中规定：“城中村”改造范围内用于安置与开发的集体土地依法全部征为国有。办理土地权属变更登记手续，其土地使用权属不变。对于目前村集体准备利用宅基地进行建设楼房集中居住的，国家可以制定相关法律法规，严格规定村民安置用房与商品房的用地比例，剩余宅基地可以复垦或转化为乡镇企业用地。对于在宅基地上开发的商品房，国家有关部门颁发房产证进行确权，并允许其流通。对于现在已开发完成且集体分配后的余房，国家应当允许在缴纳了相关税费后颁发房产证书。第二、对于在城中村改造中建设的楼盘和在城市规划区内集体土地上开发建设的楼盘，符合城市建设整体规划的，应依照法定的程序对土地进行国有化征收，要求相关主体补缴相关税费后，转成商品房，依法颁发相应产权证书。对于不符合城市建设整体规划的，要坚决予以拆除，并追究有关人员责任。第三、在非城市规划区内农村的非宅基地上开发建设的楼盘，应坚决予以拆除。
还有同志建议：必须形成联合机构执法，由政府牵头，财政、国土、规划、法院、公安等机关都要参与其中，共同解决小产权房这个问题。要把好准入关，违法建筑不得进入市场，各个办证照的行政机关不发相关证照，勘察设计等部门不能办理与项目有关的立项等活动，对违法建筑单位要暂停和取消其资质，视情节三到五年不能在郑州市场上再从事这个行业，建设劳务输出单位不得对违法建筑输出劳动力，相关公用事业单位不得为违法建筑提供服务，比如不供电、不供水、不提供电话服务、不开天然气等；对城市建成的小产权房依法处罚，按土地现状依法确定为国有划拨土地，土地证还办给村集体，不能办给开发商；对不符合土地利用规划的依法予以拆除。依法处罚后，首先安定村民，保持稳定，无偿给予小产权房，对已经购买并入住的外人按照分摊面积补缴土地出让金，办理相关手续，不办的应按廉租房交租金。其它小产权房则由财政部门交房管部门按廉租房处理，租金交村集体用于公益事业。
点评人：河南政法管理干部学院科研处处长、教授 张义华
解决小产权房问题，不仅仅是一个法律问题，更是一个政策性问题。国家需要在政策方面做出调整，否则很难解决。法院在处理这类问题时，应把握以下几个原则：
第一是小产权房的性质问题，违法与合法，关键是看小产权是怎么产生的。在宅基地上的是合法的。小产权这个概念很模糊,它相对于两证齐全即有土地证和房产证,城市的和农村两证齐全都是大产权。农村的宅基可流转，但只能在一个组织内，主体是有限制的。农村、城市也都有小产权房，就是可以占有，使用，但不完全收益、处分。我认为称为限制产权比较合适。开发商和农村组织利用农村土地联合开发的房屋，一部分安置村民是合法的；一部对外出卖，标的是违法的。
第二是合同的认定问题，不论是小产权房合同，还是一般的合同是不是违反法律规定就是无效的呢？不是的。法律是为社会服务的，小产权房在我国所占比例很大，实践中小产权房完全按无效处理还是不行的。要建立完善的处置机制，最好的方法是完善立法，但眼前做不到。
十七届三中全会后农村土地使用权流转可能会有突破，实际上广东就有农村土地建设用地的试点，符合土地利用总体规划的是可以称为建设用地和流转的，与国有的土地流转方式完全相同，可出让、抵押、转让。但是应注意这些集体土地用于建设用地也有限制。比如主要是用于外商企业、集体企业和其它设施，但不能用于商品房建设，不可能放开建小产权房。因为不能突破18亿亩耕地的红线。
合同效力问题我认为还是要探讨的，因为标的不合法，要结合物权变动，债权和物权进行。当然可以按有效合同处理。要对物权法生效前后的小产权房区别情况对待，物权法生效之后出现的小产权房严格按违法建筑处理。即旧从宽，新从严，新老划断。
第三主题：其他非商品房房屋买卖纠纷审判实践及法律适用中存在的问题及建议
与会同志主要围绕以下几个问题进行了讨论：处置集资房、福利房、房改房、宅基地上所建房屋等引发的纠纷；转让购房指标或资格等引发的纠纷。
对此，惠济区法院副院长慕宏伟，高新区法院副院长樊永鸿、郑州中院民二庭审判长赵军胜、审判员孙燕作了主题发言。（管城回族区法院民一庭庭长马新平、郑州中院民二庭助理审判员宋江涛为该主题提供了书面发言材料）
关于处置集资房、福利房、房改房、宅基地上所建房屋等引发的纠纷以及转让购房指标或资格等引发的纠纷，他们认为。
1、单位集资建房，即在单位享有使用权的国有划拨或出让土地上建设的住房，购买住房的主体，一般是该单位的员工。员工购买这种住房后可办理单独的房产证，但不能办理单独的土地使用证，整个建设用地的土地使用证由单位统一持有。这种住房一般在购房合同中即载明不允许出售给本单位员工以外的主体，在出售时由单位回购或仅能卖给本单位其他员工。根据我国《城市房地产管理法》第三十一条、三十七条的规定，这样的房子也不可能在市场上合法流通。但若是符合建设部等的《关于已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》及相关规定，履行了法定程序后也可上市转让。这类房子虽然产权证书不全，但权属明确，流通方式有相关法律、法规和合同的规定，随着国家房改的完成和党政机关集资建房的禁止，这类房子的管理将更加规范化。
2、经济适用房是我国从1994年起开始启动，根据建设部等部委发布的《关于已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》和《经济适用住房管理办法》等法律、法规的相关规定：经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。符合条件的居民个人购买经济适用住房后，应当按照规定办理权属登记。房屋、土地登记部门在办理权属登记时，应当分别注明经济适用住房、划拨土地。经济适用房不能和普通商品房上一样在市场上自由流通，也不得用于出租和经营，只能用于法定的居住用途。由此看来，经济适用房的权属证书是完备的，只是产权的行使受到了一定的限制。
3、转让购房指标，主要是一些单位职工转让购房指标时的房屋价格很低，从而将之转让。随着房价的飞涨，因转让购房指标而引起纠纷。对于此类纠纷，应分两种情况分别对待：一是购房指标转让的双方当事人属同一单位的，人民法院不易受理。根据最高人民法院（1992）38号文件《关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，以及单位内部的管理规定，单位与具有购房资格的职工之间存在着不平等的管理与被管理关系，对职工内部之间因建房、分房等引起的占房、腾房纠纷，属于集资建房单位内部管理范围内的事项，应按照单位内部的管理规定处理解决，司法权不应干涉单位内部的行政管理权，对此类纠纷人民法院不宜受理。二是购房指标转让的双方当事人不在同一单位的，人民法院应予受理，购房指标转让协议有效。
有的同志认为，对于经济适用房和集资房其出售对象均是特定的群体，购房者身份、资格受到严格限制。转让经济适用房、集资房指标不但扰乱了正常的房地产市场交易秩序，还侵害了社会公共利益，剥夺了其他符合条件的购房者的购房资格。同时，从合同法的意义讲，有关标的条款是一切合同必备的主要条款，而“指标”并不是一种具体、明确的标的，甚至可以说是不存在的。因此，有关转让经济适用房、集资房指标的协议应属无效合同。但是在经过一定年限出卖人取得房屋产权证后，以其所在单位有规定，集资房、房改房等不得转让为由要求法院确认合同无效，一般不应予以支持。
4、关于职能部门及售房单位对于房改房非商品房的限制性规定是否影响合同效力。对于这些政策性住房的上市流转相关行政主管部门及地方政府制定了大量的限制性规定，比如须经房改部门审批，按规定交纳各种税费和收益，购房5年内不得上市等。由于限制条件过多、审核程序复杂、税费负较重等，导致实践中存在大量私下交易现象。对于这些合同效力，因上述限制属于职能部门的管理型规定，只是影响物权行为的效力，而职工单位内部规定（约定）不约束第三人，故不影响买卖合同的效力。对于过户登记时需交纳的相关税费，法律法规有规定、合同有约定的按规定和约定，没有规定也没有约定的，可参照规章处理。
5、关于房改房等非商品房买卖合同的解除问题。审判实践中主要有两个方面：（1）由于房改房等非商品房在建造时政府职能部门的监管没有商品房严格，甚至脱离监管，加之这些房屋有的建筑时间比较早，房屋质量纠纷层出不穷。此类问题的处理可以参照《商品房买卖合同解释》第12条、第13条的规定，因房屋质量问题严重影响正常居住使用，买受人请求解除合同和赔偿损失的，人民法院应予支持。（2）有一部分交易的房改房、集资房等非商品房因建房时相关手续不全等历史遗留问题，无法办理房屋产权证，买受人请求解除合同的，根据合同法第九十四条的规定，一般应予以支持。
6、经济适用房、房改房、集资房出卖人违反关于优先购买权、回购权而出售房屋的协议是否有效。根据国务院关于深化城镇住房制度改革的规定，职工以标准价购买的住房，拥有部分产权，可以继承，一般使用5年后方可依法进入市场，在同等条件下，原售房单位有优先购买权；对于经济适用房，有的地方也规定了在经济适用房所有人出售房屋时，实行政府回购。售房单位优先购买权和政府对经济适用房的回购权是出于维护公共利益的考量，也是此类房屋出人在售房时的一项法定义务，违反该义务，与他人签订房屋买卖合同，当属无效。
处理非商品房纠纷的建议：
1、保护交易安全原则。市场经济条件下，交易安全非常重要，如果允许个别人受经济利益驱动随意毁约，市场将处于无序状态。在其他非商品房转让时，其转让价格一般除实际成本外，还含有隐性的可得性财产性利益，只要这种隐性的可得性财产性利益可以随房产一起交易，且在交易时不违反法律、法规和相关政策的规定，同时不侵犯国家、集体和其他相关成员的利益，这种交易就应当认定为有效，否则，在现有的法律、范围内应当认定无效。审判实践中，受这种非商品房纠纷特殊性质的限制，不宜扩大这种交易行为的司法保护范围。
2、遵守国家政策、维护诚信原则。处理房改房等非商品房纠纷，没有具体明确的法律、法规及司法解释作为依据，除适用民法的公平、诚实信用原则外，还要适用国家的房改政策。
3、尽快制定具体的法律法规或司法解释。由于最高人民法院的《商品房买卖合同解释》只将调整的范围明确限定在商品房买卖行为，而对于房改房、经济适用房、集资房等买卖纠纷并不适用，造成审判实践中无法可依，裁判不统一。
点评人：郑州大学法学院民商法教研室主任、副教授 赵可星
非商品房买卖的标的是房屋，不是一般的商品，涉及不动产相邻关系、区分所有权等问题，会对购买人员做一些限制，比如大学的教师住宅，为了便于管理，对所有权人身份会有限制。根据《物权法》规定的物权法定原则，规定不能买卖的，你买卖了，就有规避法律的嫌疑。一方面，你没有完全的处分权，处分就是无效的，另一方面，有处分权则处分就是合法有效的。所有权有四项权能，拥有所有权而单位又规定某类房屋不能转让，是不是有违物权法定原则值得研究。关于合同缔约问题，合同自由原则，诚实信用问题，物权效力和债权效力区分，要区别对待，要考虑法院判决最终能否执行的问题。法律法规适用方面，合同效力方面，全国人大、国务院和地方政府、部委的规定有原则和具体之分，法律适用中存在一定的矛盾。
省法院研究室副主任叶慈年发言：在当前我们法院、法官面临新形势、新任务的情况下，我们召开这个研讨会很难得。不论面对什么情况，法官首先要提高自己的业务能力。最高法院江必新副院长讲，我们要承认社会效果与法律效果之间是存在冲突和矛盾的，所以法官个人应在法律效果和社会效果之间，提高法律解释能力，把法律解释工作做好。建议我们省院、中院研究室可以搞个法官沙龙，把三级法院的法官聚到一起，讨论目前审判实践中的法律适用问题，全面提高审判质量，也是贯彻科学发展观的一个方面。
省法院院民一庭副庭长秦德平发言：小产权房问题比较热，难度也很大，法律很庞杂，不同角度有不同的看法，大家坐一起商量，意义很大。我主要从法律层面谈一谈。法律层面能适用的法律是比较多的，比如合同法，物权法，甚至一些行政管理发面的法律，房地产管理法，土地管理法，而且这些法律位阶都比较高，站在这个法律角度可能无效，但站在另外一个法律角度则可能有效。这种情况下法官要选择就有难度。我考虑，恐怕还有个主次问题。绝大部分都与合同法有关，应主要依据合同法，合同自由，鼓励交易，鼓励诚信应重点考虑。从现实层面，小产权房有两个环节，市场环节和流通环节，比如违法挖煤，挖了也卖了，咱们法院处理的就是卖出去这个环节，前面行政管理方面有点漏洞，该管没管住，这一块引不引起后面合同的效力问题?我觉得这些问题都有一定的可类比性，可以考虑考虑。现实中的市场环节和流转环节，这两个环节是不是在考虑法律适用上有个要领问题，不该建房但你政府没有监管好，建出来了，也卖了，就是取得不了房产证。所以在这个问题上，面对现实问题，轻易认定合同无效是不妥的。现实层面还要考虑，一旦认定无效，效果怎么样？它是鼓励诚信，还是鼓励违约？另外，他这个人已经买了房子，也装修了，也住进去了，这些人怎么办？法律问题是一个方面，现实问题也要考虑，把这些人赶到大街上也不妥，这也关系到民生问题，所以案件处理应慎重。我们法官拿到一个合同，不是先从有效考虑，先看合同是不是无效，这个思路不好。另外，还要从政策方面考量小产权房，党的政策大的突破不会，会有小的突破。小产权房案件的受理上还是要持慎重的态度。能不能管，管得好不好，能不能管好。此外，研讨会研讨不是目的，要注意成果的转化，真正在一个地区有个统一的指导性的意见。法律永远落后于现实，最高院的司法解释出得很慢，我们郑州要在调研成果转化方面好好做文章。
五、郑州中院副院长王志民总结发言
一、正确认识小产权房现象和审理相关案件应把握以下几个方面。
（一）理清小产权房纠纷产生的原因：一是体制原因，我国实行土地二元制，即城镇土地国有，农村土地集体所有，对这两种土地流转的法律规定不一致，相关政策、法律法规不健全，法律和政策不统一，国家出于国计民生考虑防止用地规模扩大，基于农民基本生活保障而限制包括宅基地在内的农村房屋土地流转的基本政策存在矛盾；二是经济利益驱动，部分房地产开发商和农村经济组织甚至个别村干部为获取高额利润，擅自开发建设出售小产权房；三是公权与私权之间在处置个人合法财产上产生的矛盾，导致有关部门对集体土地不能下大力气监管，对小产权房的滋生蔓延缺乏有效的处理机制；四是人民群众住房需求的日益增长与较高房价之间的矛盾，诚实信用与利益最大化之间的矛盾，导致城镇居民及低收入群体无奈购买小产权房。
（二）把握政策法律的发展趋势：
党的十七届三中全会明确提出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》取代了原有的《中华人民共和国城市规划法》，表明国家着力实现城市和乡村统一规划，逐渐消除城乡差距，扩大农村集体建设用地主体与促进农村发展、增加农民收入并不矛盾。通过外地的一些试点做法，如天津试点“宅基地换房”，成都地震灾区的联合建房政策等，探索新形势下城乡经济社会发展一体化的发展之路。
二、正确处理与小产权房屋纠纷相关的案件，应当注意以下几个问题：
（一）原则性规定：遵守法律法规、符合国家政策，以人为本、保护各方当事人基本居住生活条件、有利于社会稳定、促进当地经济发展和改善民生。对于不同用地性质（农村建设用地、宅基地、四荒地）、不同历史时期建成、不同情况的小产权房要区别对待。包括考虑到把乡镇企业用地、乡村公共利益设施用地上的小产权房与宅基地上的小产权房区分开，把符合规划合法开发的小产权房与违法开发的区分开，把城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开。
（二）小产权房买卖纠纷案件具体意见
1、在本集体经济组织内部成员之间买卖小产权房的，一般可认定其买卖有效，因为该民事行为不违反法律、法规和禁止性规定；向本集体经济组织外的人员出卖小产权房的，一般应认定其买卖行为无效。但有以下情况的，应根据具体情况分别予以认定处理：一是购买人在买房后已经迁入本集体经济组织的；二是出卖人已经成为城镇居民的；三是出卖人有多处房产或该农村住宅为多层建筑自留有居住房屋的；四是因分家析产、离婚、遗产继承等引起的小产权房屋的流转纠纷等；五是对历史原因形成的小产权房，要区分不同情况，妥善处理。对于相关问题，我们将综合今天的研讨，进一步整理研究，尽早出台指导性意见，以规范全市两级法院的审判工作；
2、严格保护耕地，对凡是非法占用耕地、不符合土地利用规划而建设的房屋所进行的流转关系应认定为无效；
3、要注意小产权房与其它形式产权房的区别。小产权房与商品房（含未进行产权登记的商品房）、经济适用房、限价房、廉租房、公有住房等，在产生的原因、产权的性质、使用的范围上有着明显区别，因其流转而产生纠纷也应区别对待。
三、全市法院在今后处理相关案件时应当注意以下几个方面：
一是加强学习，特别是加强对科学发展观理论和党的十七届三中全会精神的学习，加强对《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律、法规的学习，吃透这些政策、法律、法规的精神实质。
二是加强调研工作，要根据不断出现的新情况、新问题，有针对性地开展调查研究工作，及时汇总研究并向上级法院汇报请示。对于不属于法院管辖的案件，要及时与立案部门沟通，避免产生新的涉法涉诉案件。对于一些典型案例要及时进行宣传报道，以达到示范作用。
三是要坚持办案的法律效果和社会效果的有机统一。要在现有法律法规的范围内，既要维护法律的权威和法治统一，又要充分考虑有关政策规定，以促进社会稳定发展、促进民生为根本出发点，时刻体现人文关怀，处处以人为本。
四是要强化对此类案件的调解工作。要在法律政策许可的范围内，千方百计地做好调解工作，真正做到案结事了，胜败皆服。
