一、《若干意见》的起草背景和经过
二、《若干童见》的基本要求
申请再审案件的受理审查工作，关系到当事人诉讼权利的救济，关系到“为大局服务，为人民司法”工作主题的实现，关系到社会的和谐稳定，这项工作极其重要。在制定《若干意见》以及具体工作中，遵循了以下四个方面的工作要求。
一是审查程序规范透明。虽然立法对于受理审查的程序环节没有规定具体要求，但是作为一个法定程序阶段，保证当事人适度的知情和参与是非常必要的，这不仅是提高裁判公信力的必然要求，而且有利于疏导当事人的思想情绪，避免产生多头申诉上访。为此，《若干意见》在上述程序环节上，规定的尽量详尽周密。可以说，程序越规范、越透明，就越能够取得当事人的信服和监督机关的认可，就越能够树立人民法院
公开公正、廉洁文明的司法形象。
二是审查工作及时高效。能否及时高效审结申请再审案件是衡量人民法院司法能力的标尺，直接关系到立法目的能否实现。因此，人民法官应当自觉地承担起快速结案、均衡结案的责任，适应法律的规定，满足群众的要求。面对法定三个月的审查期限，必须想方设法提高审查工作的效率，防止申请再审案件过多的积压。为此，《若干意见》在依法的前提下，最大程度简化不必要的工作环节，改变工作方法，力求在规范透明的基础上提高审查工作效率。
三是再审标准宽严适度。由于立法将再审事由细化、独立化，提起再审并不意味着生效裁判确有错误，提起再审的标准与再审改判的标准已有明显区别，对于再审事由的审查要严格把握，应有充分的证据证明，但是在审查阶段并不要求审查到原审裁判确有错误的程度，不应再简单以再审改判率来衡量审查工作质量。为此，《若干意见》再次明确审查工作应当围绕申请再审事由是否成立进行，将申请再审事由成立作为裁定再审的标准。
四是裁定文书注重说理。裁判文书是审查程序的结论，其质量直接反映了审查工作的水平。提高审查水平和透明度必然要求改变以往驳回通知或者再审裁定理由简单或者不阐明理由的做法，提高文书的说理性，让当事人赢得清楚，输得明白。因此，《若干意见》对于裁判文书的内容提出了具体要求，提高文书说理性。这既是人民法院对案件事实负责、对群众利益负责的具体体现，也是审判公开、增强司法公信力的必然要求。
三、关于民事申请再审案件的受理
《若干意见》分为民事申请再审案件的受理和审查两部分。在受理部分，主要规定了申请再审所需材料、受理的基本条件和程序，目的在于为当事人依法行使诉权提供明确无误的指引，同时规范人民法院在受理环节的具体行为。
对于再审申请书及其他诉讼材料的审查。
1、审查再审申请书的内容和份数是否符合要求。
再审申请书是再审申请人依据法定再审理由对原裁判声明不服，并请求推翻或者改变原裁判的诉讼文书，直接决定了审查程序和再审程序的对象和范围，实质上即为再审申诉状。民事诉讼法第一百八十条规定当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料，但并未规定再审申请书的内容要求。再审申请书与起诉状、上诉状最为显著的差异在于需要表明撤销或者变更原审裁判的意图和理由，应当明确其必备内容，指引当事人正确行使申请再审权。根据《若干意见》第2条的要求，再审申请书应当具备以下几方面内容。
一是当事人基本情况。审查程序的当事人应当包括申请再审人、被申请人及原审其他当事人。尽管申请再审人并未针对原审其他当事人提出申请，但由于审查程序有可能启动再审，变动当事人之间实体权利义务的分配，从而影响到原审全体当事人的权利义务，因此应将除申请再审人之外的其他当事人均纳入对方当事人范围。参照一审诉状要求，再审申请书应当写明申请再审人、被申请人及原审其他当事人的基本情况。当事人是自然人的，应列明姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所及有效联系电话、邮寄地址；当事人是法人或者其他组织的，应列明名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务及有效联系电话、邮寄地址。鉴于实务中查找不到当事人的情况屡见不鲜，应当特别强调在申请书中提供并确认有效的联系方式和送达地址。
二是原审法院名称、申请再审的生效裁判文书名称及案号。作出生效裁判的原审法院是确定申请再审案件管辖权的审查依据。裁判文书名称及案号是使审查对象特定化，判断是否属于允许再审的确定裁判的依据。均必须在申请书中予以明确。
三是要求推翻或者变更原裁判的具体诉讼请求及其所依据的事实理由和证据。这是判断申请再审人是否具有再审利益，并明确再审审理范围的必要内容。再审审理范围根据当事人声明不服的范围确定，对于当事人没有争议的事项不予审理。因此当事人在申请书中必须表明不服原裁判的范围以及要求如何变更的具体诉讼请求，明确再审审理对象。
四是申请再审事由及其依据的事实、理由和证据。立法细化列举再审事由的目的在于明确威胁原裁判既判力的程序和实体事项范围，既规范一、二审审判，又指引当事人依据法定理由申请再审。法律规定以外的事由并不能启动再审程序，所以法定事由属于申请再审的构成要件，当事人只有依据法定理由提出申请才能得以受理，否则即为再审申请不合法。因此，当事人必须在申请书中明确申请再审所依据的法定事由及其事实、理由、证据。
需要注意的是，当事人既可能将申请再审事由和再审诉讼请求分开写，也有可能只写再审诉讼请求，而把申请再审事由一并写在事实理由部分。这种情况下，应当指导当事人把申请再审事由提炼出来，在申请书上写明。避免由于申请再审事由不明，给审查工作带来困难。
五是受理再审申请的法院名称。这与原审法院结合起来进一步确定再审之诉的管辖法院，需要当事人予以明确。
六是申请再审人的签名或者盖章。这是确保再审申请书真实性和是否为申请人真实意思表示的要素。
再审申请书不具备上述内容的，应当告知当事人补正。
关于再审申请书副本的份数，根据民事诉讼法第一百八十条，人民法院应将再审申请书副本发送对方当事人以及对方当事人提交书面意见，因此，对方当事人的范围不仅涉及到要求再审申请人提供申请书副本的份数，而且关系到是否对当事人的诉讼权利予以充分保障。最高法院再审司法解释也采用了“对方当事人”的用语。关于对方当事人的范围界定有两种意见，一种意见认为对方当事人应当是再审申请人不服原判决而提出的再审诉讼请求直接针对的当事人，再审诉讼请求没有涉及的其他当事人不属于对方当事人，没有必要向其发送再审申请书副本；第二种意见认为审查程序有可能启动再审，变动当事人之间实体权利义务的分配，从而影响到再审申请人之外的其他当事人的权利义务，因此应将除再审申请人之外的其他所有当事人均纳入对方当事人范围之内，向其发送副本，由其提交书面意见。《若干意见》采纳了第二种意见，要求按照被申请人和原审其他当事人的人数提交再审申请书副本，原审其他当事人可以参加审查程序，提交书面意见，申请参加询问或听证。
2、审查其他诉讼材料是否齐全。
根据《若干意见》第3条的规定，申请再审人除提交再审申请书外，还需提交以下材料。
一是身份证明材料。申请再审人是自然人的，应提交身份证明复印件；申请再审人是法人或其他组织的，应提交营业执照复印件、法定代表人或主要负责人身份证明书。委托他人代为申请的，应提交授权委托书和代理人身份证明。
二是申请再审的生效裁判文书。生效裁判系二审、再审裁判的，应同时提交一审、二审裁判文书。这是审查裁判文书生效时间，确定文书真实性和种类的需要，为了保证审查的全面性，还需提交该案所有审级的裁判文书。
三是原审主要证据复印件。为减少调卷，当事人应当提交在原审诉讼中提交的主要证据复印件。档案公开做的比较好的地方，还可以要求当事人提供对方在原审提交的主要证据复印件。
四是支持申请再审事由和再审诉讼请求的证据材料。为了防止申请再审权的滥用，当事人还需提交一定证据支持其申请再审的事由及再审诉讼请求。有条件的地方，可以要求申请人提供证据清单，分别说明支持其再审理由的证据和支持其再审诉讼请求的证据。如果二者证据有重合，不必重复提交
3、对于不符合要求的申请再审材料的处理。
当事人提交的材料不符合要求的，应当补正，但是对于不符合要求的材料是否应当接收，以及该行为是否发生申请再审法律效力存在分歧意见。一种意见认为当事人提交的材料不符合要求的，应当退回当事人，视为当事人未提出再审申请。另一种意见认为应当予以接收，并告知当事人需要补正哪些材料，该行为发生申请再审的效力，只要该行为发生在裁判生效两年内，既使补正行为超过了该期间，其再审申请仍应视为符合期间要求。我们认为，原则上，应当以当事人提交完备材料之日作为申请再审之日。主要理由一是法定的申请再审期间长达两年，当事人有充分时间准备材料；二是当事人应当承担提交完备的申请材料的义务，否则审查工作无法正常进行；三是如果提交材料不齐备仍能产生申请再审的效力，则不利于指导当事人及时补正材料；四是根据工作实际情况，有不少当事人在法院告知其补正材料后，就长期不再来法院申请再审，亦无必要长期保留其不齐备的材料。综上，对于材料不齐备的应退回并告知补正要求。当然，当事人确有正当理由无法在法定期间内补正的，也可以先行登记其第一次申请再审时间，限期补正材料。
除再审申请书及其他材料外，《若干意见》还规定了当事人应提交材料清单，人民法院可以直接收取当事人提交的符合要求的清单，也可以提供清单供当事人填写。
受理条件的把握。
受理条件的掌握实际上就是申请再审案件界限的把握问题，直接涉及到当事人申请再审诉权的范围和法院案件数量，无论是在学理界还是在实践中，均存在很大争议，问题也很多。尽管民事诉讼法并未规定申请再审案件的受理环节，但从审判工作规律考察，对于符合条件的再审申请应当有一个进入审查程序的标志，否则当事人无法确知其再审申请是否已经开始审查，人民法院也缺乏进行案件统计的依据。因而，有必要依法明确申请再审案件的受理条件。根据法律和司法解释的规定，结合工作实际，《若干意见》第6条规定申请再审案件应符合以下条件。
1、申请再审人是生效裁判文书列明的当事人，或者符合法律和司法解释规定的案外人。享有申请再审权的诉讼主体必须具备再审利益。在原审中全部诉讼请求获得支持的当事人或者未被判决承担实体权利义务的当事人应不具备再审利益，部分诉讼请求获得支持的当事人对于未获支持的部分诉讼请求具备再审利益。实体权利受到生效裁判既判力约束，必须通过推翻原审裁判才能得以救济的案外人应享有再审利益。
2、受理再审申请的法院是作出生效裁判法院的上一级法院。当事人向原审法院或者越级向上级法院申请再审的，均不构成申请再审案件。当事人坚持向无管辖权的法院申请的，可以按照申诉案件进行审查，符合民事诉讼法第一百七十七条规定的“确有错误”条件的，可以裁定进入再审。不符合“确有错误”条件的，可以用不予立案或者驳回通知予以驳回。需要提请注意的一个问题是，当事人向原审法院申请的，原审法院应当出于维护稳定的考虑，先做好释明工作，向当事人解释清楚裁判的理由，分析其再审事由是否可能获得支持，尽力过滤一批案件。只有释明无效，当事人坚持的，才告知其可以向上一级法院申请，而不能将案件一推了之。
3．申请再审的裁判属于法律和司法解释允许再审的生效裁判。申请再审的裁判必须已经发生法律效力，属于确定的裁判。在此基础上，应当正确认识允许再审的生效裁判范围。在理论和实务上，关于可以再审的生效裁判范围存在很大争议。有一种观点认为，既然民事诉讼法第一百七十八条规定对发生法律效力的判决、裁定，当事人认为有错误的，可以申请再审，那么从文义解释而言，应当理解为对所有的生效判决、裁定都应允许申请再审，不应当有任何限制，否则就有违法之嫌。这种理解虽然不无道理，但是如果结合民事诉讼法整体程序安排来看，显然太过宽泛。如以特别程序作出的裁判，民事诉讼法采取的是直接作出新判决，撤销原判决的方式，而不是再审。归纳而言，允许申请再审的生效裁判应当符合以下条件。
第一，必须是以通常诉讼程序作出的裁判，而不是特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序、执行程序中的裁判。即是为解决双方或者多方当事人民事争议而依据民事诉讼法第十二章(第一审普通程序)、第十三章(简易程序)、第十四章(第二审程序)、第十六章(审判监督程序)作出的生效裁判。
第二，即使是依据通常诉讼程序作出的生效裁判，法律和司法解释明确规定不得申请再审的，当事人申请再审也不予受理。包括解除婚姻关系的判决和绝大多数的裁定。关于允许再审的裁定范围，目前实务中一般掌握为三类，即不予受理、驳回起诉、管辖权异议裁定。个别司法解释对此有所扩大，如按自动撤诉处理的裁定，当事人也可申请再审。但这均属于例外情况。
4、申请再审的事由属于民事诉讼法第一百七十九条规定的情形。在受理阶段，只要当事人主张的事由是法定事由，即视为符合此项条件，不必过度审查事由是否成立。当事人既可以一项事由申请，也可以多项事由申请，以多项事由申请的，只要其中一项成立，即足以引起再审。
5、在受理阶段对申请再审期间的审查标准。首先需要明确，民事诉讼法第一百八十四条规定的申请再审期间，包括两年和三个月的期间，均为除斥期间，不适用中止、中断、延长的规定，是申请再审权存续的绝对期间。该期间的起算点是裁判生效时间。在受理环节，对于经形式审查认为不符合期间要求的再审申请，在决定是否受理时，掌握可以适当从宽。因裁判文书的生效系以送达为标志，而送达时间有时仅凭裁判文书和再审申请人提交的书面材料难以确定，因而仅对裁判文书进行形式审查有时并不能准确判断文书生效时间。为此，《若干意见》第9条规定，人民法院认为再审申请不符合民事诉讼法第一百八十四条规定的期间要求的，应告知申请再审人。申请再审人认为未超过法定期间的，人民法院可以限期要求其提交生效裁判文书的送达回证复印件或其他能够证明裁判文书实际生效日期的相应证据材料。在实际工作中，如果遇到当事人提供证据材料确有困难的情况，也可以先予受理，查明确实超过期间的，裁定驳回。
受理的具体程序。
人民法院收到再审申请书和其他材料，首先应审查是否符合受理条件。符合受理条件的，则应审查申请再审材料是否齐备，是否需要补正。材料符合要求且符合受理条件的，应当在5日内向申请再审人发送申请再审案件受理通知书，向对方当事人，包括被申请人和其他当事人，发送申请再审案件受理通知书、再审申请书副本和送达地址确认书。在这里，需要注意“发送”的法律用语，这与“送达”的要求不同，只要能够证明履行了发送手续即可。
四、关于民事申请再审案件的审查
《若干意见》从审判实际出发，针对制约审查工作的某些突出问题，如再审审查范围、审查方式、调卷难等问题，作出了明确的规定。
审查范围。
申请再审案件审查工作的中心任务是确定生效裁判是否存在当事人主张的法定再审事由，作出再审或者驳回申请的裁定。从尊重当事人处分权角度考虑，审查申请再审案件的范围一般应限于再审事由。有人提出如果发现当事人主张的事由不成立，但其他事由可能成立的，是否需要依职权审查。我们认为，主张何种事由是当事人处分权范围之内的事情，一般情况下，只要审查当事人主张的事由即可。如果在审查过程中发现生效裁判确有错误的，可以依据民事诉讼法第一百七十七条的规定依职权启动再审。
审查方式。
《若干意见》规定了四种审查方式：一是审查再审申请人提交的再审申请书等书面材料。对于再审事由明显缺乏证据支持，不能成立的，可以不经调卷径行裁定驳回。对于部分根据原审裁判和当事人提供的主要证据足以作出准确判断的再审事由，也可径行裁定再审。二是审阅原审卷宗。审阅原审卷宗是审查再审申请的基本形式，对于单纯审查书面材料不能确定的再审事由，应当调取原审卷宗进行审查。三是询问当事人。询问是民事诉讼法第一百八十条明确规定的审查方式，有利于当事人参与审查程序，陈述意见。其形式较为灵活，根据需要单方或者双方均可。四是组织听证。听证是介于开庭和询问之间的一种较为正式的诉讼活动，注重公开性、规范性，当事人也比较认同。并且有些再审事由采用听证方式审查处理更为妥当，如对需要质证的证据，使用询问形式进行质证显然不够正式．也不够严肃。实践证明，听证审查方式对于审查新证据，查明案件事实，正确判断申请再审是否符合再审条件，促使当事人和解或息诉发挥了非常好的作用。询问和听证既可以用传票通知当事人，也可以采用电话通知等方式。但是如果要依据第21条裁定按照撤回申请处理的，则必须使用传票通知。
需要注意的是：审查材料、审阅原审卷宗、询问、组织听证这四种方式为可选择性规定，并没有递进的关系，可以根据案件具体情况，选择一种或者几种结合运用。如可以将书面审查和询问结合使用，并不一定需要调阅卷宗。
关于调卷问题。
调卷难问题是制约审查工作效率的瓶颈。要解决这个问题，一是要正确界定需要调卷的案件范围。是否需要采取调卷审查方式，应当视当事人主张的再审事由和审查案件需要而定。再审事由涉及实体或者原审程序问题，必须阅卷才能查明的，才应当阅卷。二是要采取灵活多样的调卷方式和范围，既可以把案卷调上来，也可以合议庭走下去，到原审法院阅卷，或者开发电子卷宗，网上阅卷。有的再审事由不需调阅全部卷宗，如当事人主张的再审事由仅涉及二审程序，则没有必要调一审卷宗。同理，再审事由仅涉及卷宗中的一部分内容，也没有必要调取整个卷宗。如仅需审查裁判文书的生效时间，则要求原审法院把送达回证复印或传真过来即可。这样可以大大减少调卷的工作量，提高工作效率。
关于对方当事人也提出再审申请的处理程序。
《若干意见》第22条细化了再审司法解释第22条关于对方当事人也申请再审的处理程序，规定人民法院在审查申请再审案件过程中，被申请人或者原审其他当事人提出符合条件的再审申请的，应当将其列为申请再审人，对于其申请再审事由一并审查，审查期限重新计算。经审查，其中一方申请再审人主张的再审事由成立的，人民法院即应裁定再审。各方申请再审人主张的再审事由均不成立的，一并裁定驳回。关于一方当事人的申请事由成立，另一方事由不成立的，在裁定书中应如何表述的问题，考虑到提起再审裁定的主要意义在于启动再审审理程序，为尽量避免与再审审理产生认识上的矛盾，在裁定主文中仅表述一方当事人的申请事由成立，据以启动再审即可，对于另一方当事人主张的申请再审事由不必明确表态。
关于再审法院的确定。
虽然民事诉讼法对于再审法院规定了本院、其他同级法院和原审法院三种选择，但从其立法取向考察，由上一级法院再审是第一选择。只有在上一级法院不便再审情形下，才能选择其他两种再审法院。从提高裁判权威性角度而言，由上一级法院再审有利于提高当事人对于再审裁判的信服程度，也有利于纠正原审错误。如果单纯为减轻上级法院审判压力而将案件大量指定下级法院和其他法院再审，则可能引发对于再审裁判的再次申请再审，不利于当事人服判息诉，也造成司法资源的浪费。为此，《若干意见》第27条重申了再审司法解释确定的由上一级法院提审的原则。《若干意见》第28条将数量较少的以程序性事由启动再审作为可以指令原审法院再审的主要情形，旨在限制上级法院违背立法精神，随意指令再审。关于指定其他同级法院再审的情况，实践中发生了很多问题，如需要发回重审的难以确定重审法院、涉诉信访责任不明、诉讼费是否需要移交到再审法院等等，矛盾重重，难以解决。我们建议慎重使用。在实际工作中，应确立以提审为原则，以指令再审为补充，以指定其他法院再审为例外的指导思想
关于裁定书的种类和内容。
法定的裁定文书包括提起再审裁定和驳回再审申请的裁定。但是审查程序中还存在其他需要适用裁定的情况，如当事人申请撤回再审申请、当事人经传票传唤无正当理由不参加听证的、当事人死亡且无权利义务继受人的等等。在这些情况下，需要有一定的裁定文书标志程序的终结。因此，《若干意见》除规定提起再审裁定和驳回再审申请的裁定外，还包括准予撤回再审申请的裁定、按撤回再审申请处理的裁定、终结审查程序的裁定，并分别明确了适用情形。《若干意见》第29条、第30条分别规定了提起再审的裁定和驳回再审申请裁定的必备内容和署名要求。实际工作中，如果认为还有其他需要在裁定书中表述清楚的问题，可以根据需要酌情增加内容。
另外，各地法院较为关心的一个问题是当事人在审查程序中达成和解协议的处理方式。对此，可以分为两种情况，一是当事人因和解而撤回再审申请的，裁定准许即可；二是当事人申请法院出具调解书的，在基本能够确定原裁判具有法定再审事由情况下，可以先裁定再审，再出具调解书。
关于不作为申请再审案件处理的两种情形。
《若干意见》第31条规定了不作为申请再审案件处理的两种情形。一是再审申请被裁定驳回后，申请再审人以相同理由再次申请再审的，显系一事两诉，不应作为申请再审案件受理。但是发现生效裁判确有错误的，可以依据民事诉讼法第一百七十七条裁定再审。同理，关于当事人先以一项事由申请被驳回后，又以新的事由再次申请是否应当受理的问题，一种意见认为当事人只能申请一次，以不同理由再次申请的应当不予受理。另一种意见认为法律没有对于申请再审次数作出约束，当事人可以不同事由再次申请，应当受理。从理论上讲，以不同的事由申请再审的，构成一个新的再审之诉。再审申请被驳回后，当事人又以其他再审事由申请再审的，只要符合其他条件，并且有正当理由无法在上一次申请时一并提出的，仍应当受理。二是申请再审人不服驳回其再审申请的裁定，向作出驳回裁定法院的上一级法院申请再审的，不作为申请再审案件审查处理。由于当事人不服驳回裁定的目的仍然是通过推翻该驳回裁定启动对于原审裁判的再审程序，且当事人发现新的事由还可以申请再审，另外此类案件还可以作为申诉案件依职权启动再审，当事人还有其他救济途径，因此，对于驳回再审申请裁定申请再审的，不作为申请再审案件审查处理。
关于未结案件的法律适用。
《若干意见》第33条明确了2008年4月1日前受理的未结案件的分类处理。原审法院受理的旧存未结案件，符合申请再审条件的，不必移送上级法院审查，应当继续审查并以裁定驳回或者再审。上级法院受理的旧存未结案件，亦需符合申请再审条件，才需用裁定驳回。其他不符合申请再审条件的案件，可继续按照原有方式处理。
