✪ 任希鹏 | 北京大学法学院
【导读】特朗普时代，由于美欧关系遭遇动荡，欧洲的战略自主趋势明显上升。但近期，随着美国媒体测算并报道拜登赢得2020年美国总统大选，德国总理、法国总统等欧洲多国领导人纷纷祝贺拜登胜选，并表达了加强合作的愿望。在这种形势下，人们不免猜测和疑虑：一个更拥护西方意识形态和多边主义的美国新总统的上台，是否预示着美欧将重建更加紧密的盟友关系，进而形成统一的对华政策，遏制中国的继续发展?
本文综合考察了欧盟领导人以及一些重要的欧洲智库的研究报告，较为清晰地呈现了欧盟在中美竞争大背景下的战略考量。文章指出，在技术合作与安全、投资贸易、价值观和制度竞争以及军事安全4个方面，欧州与美国对待中国的态度和认知，既有共识，也有分歧。客观而言，欧美之间也有裂痕，已非毫无罅隙的统一阵营;欧盟内部各国在对华战略上也存在不同利益和意见，表现为“各自为战”的态势。在现实制约下，未来欧盟更有可能继续寻求一条自己的道路，加强内部团结并一致对外，应对中美大国竞争。可以预见，一个战略自主的欧盟依然是中国重要的合作伙伴，而传统跨大西洋关系的存在，则推动着欧盟对中国的竞争与防范。当然，中欧关系的走向，仍将受到中美竞争不确定性的长期影响。
本文原载《文化纵横》2020年第5期，仅代表作者观点，供诸位参考。
美欧跨大西洋关系的中国挑战
▍大国竞争背景下的欧美分歧
“无论谁将赢得下一届美国总统大选，中美之间的战略竞争都将可能是全球政治的主导性组织原则。在这一背景下，我们需要保持镇定，并制定自己的欧盟方针。”新任欧盟外交与安全政策高级代表博雷利的话无疑体现了整个欧洲面对中美竞争时的“战略焦虑”。
后冷战时代由美国主导的霸权体系正在急速衰弱，作为这一体系曾经的主要维护者和受益者，欧盟不得不面对日益激烈的国际竞争和高度不确定的全球发展与安全格局。
2019年，欧盟主要领导人完成更迭，欧洲理事会和欧盟委员会分别发布了未来五年的战略和政策目标。以强化自身软硬实力为基点，欧盟从“经济欧洲”“社会欧洲”“民主欧洲”和“全球欧洲”四个方面出发构建其“新政”规划，试图打造一个更具战略性、更加主动和更团结的欧洲，作为回应大国竞争的欧盟战略。对于“战略自主”的追求，意味着欧盟不会完全屈从或倒向任何一方，而是会根据自己利益和形势变化，根据议题设定情况做出灵活调整。这构成了大国竞争背景下的欧美深度分歧。
▍美欧跨大西洋关系的中国挑战：共识与分歧
2019年发布的《欧盟-中国：战略展望》文件中，欧盟对中国的评估从原来的战略伙伴关系转变为合作伙伴、谈判伙伴、经济竞争者、制度对手的多重身份，足见在不断恶化的大国竞争态势下，欧盟对华复杂的认知立场。
2020年本该是中欧关系“大年”，因为中欧双方计划举办中欧领导人会晤和中欧莱比锡峰会。然而，新冠疫情的暴发，加剧了欧盟对华疑虑。一方面，由于美国疫情防控不力，特朗普政府基于选举需要大打“中国牌”，中美关系的恶化压缩了欧盟的对华空间;另一方面，中国向东南欧国家的援助引发了欧盟的疑虑心态，“战狼外交”的中国形象导致欧盟对中国发动舆论战进行“叙事之争”的批评。此外，中国在香港特别行政区进行的国家安全立法成为外媒炒作的焦点，加深了双方的意识形态分歧。
在这一背景下，博雷利在与美国国务卿蓬佩奥的视频会晤中提出了同美国建立中国对话机制的建议。蓬佩奥在回应中指出，这一对话机制意味着共享信息和集体判断，以及通过共同的行动来保卫属于西方人的自由民主。博雷利随后也表示，发起欧盟-美国高级别对话便于共同面对中国的挑战。来自中国的挑战似乎成为弥合美欧跨大西洋关系的重要因素。
在双方寻求中国共识的过程中，欧美相关智库学者聚焦于大国战略竞争的多重维度，集中在数字技术与经贸投资、制度竞争与全球治理以及军事安全等多个方面，展开了对中国问题的讨论。
1. 技术政治势力范围。数字技术与经贸投资领域是欧盟未来发展的核心议题，也是中美欧三边关系的核心议题。由于技术主导国家可以投射其政治力量，决定着“技术政治势力范围”，其发展变化对地缘政治与国际关系有着深刻影响。因此怀疑中国技术的安全性，警惕中国在技术标准与监管领域的领导权逐渐变成欧美战略共识。
今年1月，美国智库战略与国际研究中心(CSIS)发表研究报告《美中竞赛和跨大西洋关系的命运》第一部分“技术、价值观与竞争”认为，中国技术崛起带来的价值观和安全威胁促使欧洲和美国必须合作，技术成为欧美关系“重置”的一部分。该报告指出，欧盟的数字/技术主权(digital/technological sovereignty)与中国的数据主权(data sovereignty)不同，中国的互联网标准是为了加强国内外的控制，报告呼吁欧美合作维护互联网的开放治理系统，放下争端共同制定数字监管标准，并期望美国政府能够在打压华为的同时扶持欧洲电信企业，甚至希望欧洲能够不以牺牲欧洲技术自主发展为代价，与美国组成“反华技术联盟”。今年6月由德国贝塔斯曼基金会等机构联合发布的研究报告《与龙打交道：中国作为跨大西洋的挑战》同样指出，中国可能实现的技术突破所导致的潜在威胁将是最严重的，当前技术竞争与联合的形势紧迫，有学者提出建立“Tech 10”联盟，组成共享价值观的国家联盟，协调技术发展、使用及获取方面的立场，成员不仅包括英美法德等西方国家，还包括印度、日韩等亚洲国家。
但是欧美的战略共识仍然无法掩盖双方的分歧，全面投靠美国既不符合技术发展的科学规律，也不符合欧盟的自主发展目标。德国智库科学与政治基金会(SWP)今年4月发表的研究报告《中美战略竞争：原因、轨迹和对欧洲的影响》指出，欧洲处于中美技术势力的重叠区域，对中美的技术有着双重依赖，中美技术完全“脱钩”显然不利于其技术自主。与此同时，欧洲企业与美国科技企业之间同样存在着竞争关系，欧美之间围绕数字税以及数字主权的争端已经造成跨大西洋关系中的紧张。欧盟内部对技术安全等问题的看法仍不一致，围绕华为5G的争议也没有跟美国亦步亦趋。因此，该报告指出，对于欧洲而言，目前最有可能的应对路线是对中美欧之间的依存关系进行战略利用，发挥欧洲自身的市场与技术优势，但这一路线面对着未来更大的摩擦压力;另一种可能则是欧洲未来发展形成第三个技术势力范围，但这需要大量的资金投入，并且不易追赶。
2. 投资、贸易摩擦与“一带一路”。面对中国在欧洲与日俱增的影响力，欧盟意图同美国一道寻找替代方案，通过欧美对话机制来抵消中国的地缘经济影响力。在贸易领域，欧盟与美国在发展中国家地位、市场准入、知识产权、贸易补贴以及国有企业等问题上分享共同立场。在投资领域，2019年欧盟通过《投资审查条例》(ISR)，虽然欧盟仍未建立起像美国《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)与外国投资委员会(CFIUS)一样有力的投资保护工具，但欧盟对外资的审查框架日益向美国靠拢。与此同时，欧盟对“一带一路”倡议以及中国同中东欧国家的投资发展合作心生疑虑。
战略与国际研究中心今年4月的报告《美中竞赛和跨大西洋关系的命运》第二部分“弥合不同的地缘政治观点”指出，“美国是一个比中国更重要的贸易与投资伙伴”，呼吁欧美在与中国的贸易竞争问题上更应加强合作对话。该报告还强调了“一带一路”的地缘政治影响，并提出了欧美可能提供的替代方案。美国在印太地区推出了美、日、澳多边框架“蓝点网络”(Blue Dot Network)，印度也可能加入这一框架。美国还成立了美国国际开发金融公司(IDFC)，与东盟签署了《亚洲再保证倡议法案》(ARIA)。相应的，欧盟也需要提出新的国际经济战略，如扩大欧盟的欧亚联通战略，深化同日本的联通伙伴关系，以及推进最初针对俄罗斯如今则对标中国在中东欧影响的三海倡议(Three
然而，对于“一带一路”的地缘影响以及技术投资的安全问题，欧美双方仍然未能达成根本共识。科学与政治基金会报告指出，欧美之间对中国技术威胁的认识存在分歧：欧盟更多从保护技术比较优势的角度看待自身的投资与产业政策，这意味着中国仅是其技术竞争的对手;而特朗普政府则从国家安全的视角来看待中国的威胁。欧盟更重视全球化与价值链的意义，担忧美国对中国广泛制裁背后的真实动机。贝塔斯曼基金会联合报告更是直接指出，美国对“一带一路”倡议的怀疑和批评更多是美国自身的问题，其原因在于对中国的“发展嫉妒”(development envy)。欧美不同的视角导致了双方对中国的认识以及具体政策上的分歧，如与中国的全面投资协议等经贸合作仍是欧盟的重要议题。
与此同时，美国的单边主义与欧盟的多边主义立场成为欧美共同行动的阻力。欧盟自己也是美国贸易战的受害者，双方在WTO改革等问题上分歧巨大。科学与政治基金会报告指出，美国为其国内利益与国家安全推行贸易保护主义与单边主义政策，这对世界多边主义秩序以及包括欧洲在内的第三方带来了巨大压力。贝塔斯曼基金会报告则直接批评了特朗普的单边主义与对欧盟的关税措施，称其侵蚀了欧美之间的信任关系，同时也浪费了对中国采取一致行动的机会。
3. 价值观、制度对抗与全球治理。共同的制度、文化与价值观是欧美传统关系的重要纽带，对中国人权与体制问题的批评也是双方的最大共识。在欧美看来，中国的海外活动、对全球治理的积极参与以及独特的治理模式，都构成了对西方阵营的制度竞争，因而在意识形态、制度对抗以及抵制中国的全球影响上，双方形成了战略共识。
科学与政治基金会报告指出，中国的真正威胁在于其提供了另一种现代化方式，中国的成功与西方的危机相对照，使其成为一个真正的制度对手，德国与欧洲必须认真对待与中国的制度竞争，并将价值观问题摆在中心位置。贝塔斯曼基金会报告则将中国的对外宣传与统一战线视为谋求全球影响力的活动，报告指出，中国正在输出其治理模式、人权观念，建立有关中国的国际叙事，乃至改造国际秩序。欧美学者一致呼吁美国回归其全球治理与多边主义的领导角色，组成“民主同盟”对抗中国的“威权主义议程”，建立跨大西洋工作组以监控中国海外活动。战略与国际研究中心报告(第二部分)则呼吁欧美共同采取新的人权措施，借助多边国际组织维护双方共同价值观。
但自特朗普上任以来，“美国优先”政策使得双方的价值纽带有所松动，美国“退群”与欧盟竭力维护多边机制形成了鲜明对比，在全球治理问题以及如何应对中国的全球影响力上欧美存在明显分歧。博雷利在文章中承认，中国在许多全球性问题上都是重要的合作伙伴并扮演着关键角色。甚至有欧洲学者在会议中直言：“全球治理与多边主义的问题不是中国，而是美国!”科学与政治基金会报告认为，中国在现行的西方世界秩序中受益颇多，其意在补充而非替代这一全球秩序;而美国则不再承担自由世界的领导责任，不再维护西方的共同价值。美国与中国的权力竞争则延伸到多边机构之中，只有欧盟仍然捍卫多边主义秩序，并保护着西方的自由价值观。
4. 国防自主与军事威胁。乌克兰危机后，欧盟重新意识到来自俄罗斯的军事威胁，中俄之间能源、经济领域的密切合作以及军事联系的不断加深，日益引发了欧洲的担忧。因此，中国议题成为欧美在北约框架内的关键议题，应对中俄军事威胁成为双方又一战略共识。
战略与国际研究中心报告(第二部分)指出，欧洲人普遍认为，中国成为一个超级大国，只是一种可能的、最终而非当下的威胁，但中俄军事关系以及中国对俄罗斯的支持令人担忧。报告认为，防止俄罗斯与中国形成反西方轴心应是欧洲与美国的首要任务。因此，北约成为欧美各方联合应对中国挑战的又一合作框架。而且中国挑战不仅是欧盟-北约的共同议题，还可成为北约与如澳大利亚、新西兰、日本与韩国等印太地区伙伴紧密合作的契机。此外，欧洲尤其是英法等国出于其贸易安全而将南海视为重要的贸易安全利益所在。在寻求战略自主的基调下，英法等国也开始谋求加强其在远东的军事存在，号称保护航行自由，并自诩为该地区“西方与欧洲利益的守护者”。
但欧美双方对中国军事威胁的感受毕竟是不同的。贝塔斯曼基金会报告指出，除了英国和法国之外，欧洲主要国家由于在太平洋地区没有军事存在，很少讨论有关中国的安全问题，同时也承认中国对国际安全事务的积极参与以及同欧洲进行的相应合作。在美国向亚太地区加紧战略倾斜时，欧盟的主要安全威胁仍是俄罗斯及其周边地区局势，北约的集体防务问题与部分欧洲国家的生存直接相关。特朗普对北约乃至欧盟的漠视以及对俄罗斯的示好，一度让北约盟友陷入恐慌，而如今北约撤军德国，增兵波兰并与其签署《加强防务合作协议》，不仅挑拨北约内部矛盾，也刺激着欧俄关系。缓解欧俄关系紧张已成为部分欧洲政治家的议程，德国正与俄罗斯改善关系，法国意图将俄罗斯拉回欧洲，这意味着欧洲内部以及欧美之间关系紧张的风险出现。双方在北约军费、军事部署以及伊朗核协议问题上的争执不休，也促使欧盟进一步寻求外交与安全政策的自主。安全问题便成为欧盟的软肋，也成为美国“要挟”欧盟的底气，欧美双方的同盟困境更加凸显。
▍超国家地缘政治：走向战略自主的欧洲
在有关中国问题的讨论中，“重新发现西方”成为欧美双方的战略共识，如何弥合双方的分歧，进一步加深对话来回应北京的挑战成为跨大西洋关系的核心议题。然而，这并非意味着西方的统一，欧洲更像是被绑上了美国的战船，欧盟自身的选择困境与战略焦虑并未解决。当面对中国问题时，欧洲的战略自主意味着一系列的艰难抉择，“欧洲正面临着被美中对抗摧毁的风险”，围绕中国议题的辩论也充分暴露出欧美双边关系以及欧盟内部的分歧。
在双方都谋求价值共识的背后，华盛顿的地缘政治视角与欧盟的经济主导观点始终发生着冲突，而这背后亦是双方各自利益的分歧。此外，欧盟不仅徘徊在美国所提供的两极选择前，欧盟内部同样面临着“各自为战”的风险，中欧、东南欧国家与西欧、北欧国家之间难以就中国问题达成一致，这使得欧盟更加不可能像美国一样，从地缘政治与国家安全的整体出发讨论中国挑战，因而更加迫切地寻求一条自己的道路，加强内部团结以一致对外，应对中美大国竞争。
如博雷利在文章中所说，欧盟与华盛顿不同，既不追求“新冷战”的战略对抗，也不支持广泛的经济脱钩。欧洲必须走自己的道路，按自己的价值观和利益行事。所谓自己的道路，即“更精准地使用欧盟的力量”，以统一的贸易与监管力量为基础的超国家的集体行动。这既是实现欧盟超国家的地缘政治的核心，也是欧盟自主发展战略的核心。可以预见的是，一个战略自主的欧盟将会是中国重要的合作伙伴，而传统跨大西洋关系的存在则推动着欧盟对北京的竞争与防范。与此同时，中美竞争的不确定性以及欧盟的现实困境，也将为欧盟战略自主的实现和未来的中欧合作蒙上阴影。
