✪ 史庆 | 北京大学法学院
【导读】美东时间16日下午，美国总统拜登与日本首相菅义伟在白宫会面，重点讨论中国议题，并就印太战略达成共识。如何理解作为战略空间的“印太”?拜登政府的“印太战略”会给中国和世界带来怎样的影响?
本文作者梳理了作为战略概念的“印太”的来龙去脉。作为地理概念，“印太”(Indo-pacific)覆盖了太平洋和印度洋的大部分区域，最大范围可以延伸至东非、阿拉伯半岛及拉美沿岸。1924年，德国政治学家豪斯霍弗最先将印度洋和太平洋视作一个战略整体，将其构建为一个与欧美“大西洋空间”相对应的“对立空间”。
在相当长的时间里，美国对亚洲的战略表述仅使用作为区域概念的“亚太”。2013年，美国把印度纳入其亚洲战略布局。特朗普政府时期，“印太”正式取代“亚太”，成为美政府亚洲战略的官方用语。其主要意图是保持美国在印太地区的主导地位，通过“多边接触”，联合印度、日本和澳大利亚主导地区规则的制定，显现出针对中国的外交孤立和遏制战略。拜登政府的印太战略，除注重军事布局外，也积极重新团结盟友，在经济领域为印太地区的国家提供实质性利益，如提供可替代“一带一路”的融资和技术援助等。美国政府希望欧洲大国与其协同作战，德、法等国虽在价值观上追随美国，但具体政策上也并未盲从。随着地缘政治和经济重心向印太区域转移，印太已经成为各国战略投射竞争与全球价值链的交织之处。
本文原载《文化纵横》2021年第2期，文章仅代表作者观点，供诸君思考。
印太区域：大国竞争的新“战场”
作为地理概念的“印太”（Indo-pacific）一般指涉太平洋和印度洋的“内部”区域，其核心区域从印度次大陆向东延伸直至大洋洲和东北亚地区，其最大范围包括东非、阿拉伯半岛及拉美沿岸地区。它的战略要冲是马六甲海峡，最重要的政府间组织是东南亚国家联盟。印太地区经济增长份额超过全球的60%，疫情下经济产出仍接近世界的一半。随着“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)和“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)的推出，作为“海上欧亚边缘地带”的印太日益成为21世纪的地理和经济枢纽。
(地理概念上的“印太”核心区域示意图)
经济的中立并不意味着政治的独立。从“印太”的发明、界定到使用，其施动者均预设了不同的世界构想和实现方案。对“印太”的“修辞重刻”成为不同政治行动者合法化其行为的手段。2007年以来，“印太”概念的政治含义愈加浓重，日本、印度、澳大利亚纷纷提出“印太”愿景，2018年5月，美国太平洋司令部更名为“美国印度洋—太平洋司令部”。印太地区正在成为大国竞争的战略区域。
▍“印太”概念的反殖民起源
基于物种相似性，19世纪末的动物学、人类学研究和渔业报告开始用“印太”统称该区域。20世纪初至第二次世界大战，“印太”或“印度和太平洋区域”的使用场景包括情报机构活动范围、帝国联合指称、战略场所名称及反帝国主义的空间指向。尽管使用频率激增，但将“印太”进行体系性创作的当属德国地缘政治学家卡尔·豪斯霍弗(Karl Haushofer)。
在1924年出版的《太平洋地缘政治学》一书中，豪斯霍弗指出了大西洋区域民族与太平洋区域民族在政治形式上的差异：前者的倾向是“扩张、离心、不满足已有、向外流溢”，而后者则在遭到攻击后不断退回自身内部。然而，基于丰和-马达加斯加文化与美洲太平洋文化的交融，以及马来-波利尼西亚人的“海上游牧”等事实，他发现了印太地区的文化统一性，其典型示例是将华人、马来人、印度人和阿拉伯人等融合为一个民族的新加坡。蒸汽动力和航空技术使得印太地区逐渐呈现政治与经济统一性，且太平洋一旦觉醒，将“根据自身的法则，首先趋向于形成由周边国家组成的超国家组织”。
豪斯霍弗创作“印太”理论的直接刺激，来自1921~1922年召开的华盛顿会议。根据四国公约，美、英、日、法不仅瓜分了德国在太平洋的殖民地，而且将这一地区的民族运动视为可能遭受的“侵略行为威胁”。通过将“印度-太平洋”设定为与欧美“大西洋空间”相对应的“对立空间”，豪斯霍弗意在促进中国、印度和东南亚地区的民族意识和政治觉醒，从而建立反抗英法美殖民主义的统一战线。然而，豪斯霍弗的理论漂洋过海，同其他理论一道构成了日本“大亚细亚”意识形态的基石，其精心创作理论的初衷随着语词的挪用反倒被人遗忘。
▍从“亚太”到“印太”：美国的战略转移
冷战期间，“印太”一词几乎完全休眠。1969年2月，当哈佛大学哈里·盖尔伯表示愿与基辛格讨论自己最新的印太安全政策研究之时，基辛格却只安排了其南亚问题助理会见他。冷战意识形态将亚洲划分为细小的碎片，昔日的东方学演变为对应的区域研究。联合的思想表现为旨在反共产主义的“亚太”一词，但随着中美关系正常化、苏联解体及中国加入亚太经济合作组织，“亚太”的这层含义也被剥离。
转折发生在2011年末。时任美国国务卿希拉里在《美国的太平洋世纪》一文中指出：“亚太从印度次大陆延伸至美国西海岸。……它是我们的关键盟友以及中国、印度、印度尼西亚等新兴强国的栖身之处。”
该地区的重要性一度被阿富汗和伊拉克战争遮蔽，但在2012年初，时任助理国务卿库尔特·坎贝尔承认建立印度洋与太平洋之间的联系是美国的“下一个挑战”。2013年7月，时任副总统拜登在“亚太政策”演讲中表示“欢迎印度加入这个区域”，并强调“美国在东南亚的投资多于在中国的投资”。虽然“再平衡”战略仍被冠以“亚太”之名，但“印太”的空间指向已开始明朗。
继美国国防部2019年6月发布《印太战略报告》(Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness,
实现“自由开放秩序”的手段是“多边接触”，其以“基于规则”的架构为基础。这一架构依赖当下的东盟和“四方安全对话”机制，后者指的是美国与印度、日本和澳大利亚就可持续基础设施发展等问题展开的对话机制。报告同时概述了美国的“经济接触”，其目的在于使地区国家获得“自治和经济独立”，并“有能力抵制强制性经济行为和不可持续的债务负担”。报告也要求促进美国与日本、印度的“自由、公平和互惠贸易”。
在基础设施方面，报告指出，美国支持在印太地区发展物理安全、财政可行、经济可持续和对社会负责的基础设施，具体体现为作为“全球认证章”的“蓝点网络”平台。在通信技术及网络安全方面，报告“敦促所有国家采取风险基础方法评估技术供应商”，并建议帮助伙伴国家防范可能“窃取知识产权和其他敏感信息”的“恶意网络活动”。报告强调“与印太伙伴合作，维护航行自由和其他合法使用海域的权利，以便所有国家都能进入并受益于海洋公域”。
该报告与美国国家安全委员会2021年1月提前解密的《美国印太战略框架》(U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific)相呼应。后者开篇即提出“如何在保持美国于印太地区的战略主导、促进自由经济秩序的同时，防止中国建立新的、专制的势力范围”，全篇要旨在于应对中国的挑战。
▍“均势”与“合法性”：拜登政府的印太思想
作为拜登上任首日即任命的印太地区协调员，库尔特·坎贝尔的印太思想为管窥拜登政府的未来政策提供了途径。2021年1月，坎贝尔以基辛格的博士论文为据，指出正是卡斯尔雷勋爵的“均势政策”和梅特涅提供的“合法性秩序”奠定了拿破仑战争后欧陆的百年和平。而当下印太地区的不同之处，在于其长期和平的历史，以及同时强调促进商业和预防冲突的“运作体系”。但该体系遭遇了两个挑战——中国日益上升的军事和经济力量，以及特朗普在任期间损害盟友的诸多行为。
印太政策的纲要细目由此明确。首先是重视均势。军事实力是这场“大赛”的门票，其关键在于加强“内部投资”(科技领域的产业政策)和“能力建设”(政产学研合作)。美国的军事投入应合比例，即在非对称武装能力上加大投入，同时应将武装力量分布至东南亚和印度洋区域。美国还应深化在这一体系中的主导地位，恢复以美国为核心的“轴辐体系”。
其次是构建该地区认同的合法性秩序。在维护印太地区“运作系统”核心原则的基础上，美国既应当在政治和安全领域重新团结盟友并恢复合作，也应在经济领域为印太地区的国家提供实质性利益，如提供替代“一带一路”倡议的融资和技术援助途径，在供应链上与中国“可控脱钩”。
最后是联盟和伙伴体系。美国应在欧洲和该地区国家间架起桥梁以共同应对中国挑战，同时围绕具体问题建立“定制化”组织。2021年3月12日，美、日、澳、印四国领导人召开“四方安全对话”线上会议，围绕“自由开放的印太”构想落实合作倡议。除此之外，美国政府还希望欧洲的英、法、德等大国与其协同作战。在美国《印太战略报告》中，英国和法国因“拥有太平洋身份”而成为美国的关键同盟国。
▍追随但不盲从：欧盟大国的印太战略
由于历史背景与地缘处境不同，欧洲大国的印太战略呈现出差异。2021年初，欧盟内部就《中欧全面投资协定》的影响产生争议，焦点在于欧盟是否应寻求与美国战略更多的共同点，同时强化与亚洲的互联互通。对此，德法两国自身的印太战略均提议欧洲在印太的一致行动，体现出价值观追随美国，但政策不盲从的特征。
2020年9月，德国政府发布《印太地区的政策方针》(Policy Guidelines for the Indo-Pacific)战略报告，其副标题为“德国—欧洲—亚洲：共塑21世纪”(Germany–Europe–Asia: shaping the 21st century together)。报告认为，虽然“印太”在地理上并不确定，但整个印度洋和太平洋地区已经成为战略投射竞争与全球价值链交织之处。作为活跃于国际社会的贸易国和以规则为基础的国际秩序的倡导者，德国在印太地区具有相当的安全和经济利益，并且对于为亚洲提供增长动力、参与塑造印太地区以及维护区域结构中的全球规范具有浓厚兴趣。
德国印太政策的指导原则包括欧盟行动、多边主义、基于规则的秩序、联合国发展目标、人权以及包容性。其中“欧洲行动”提出促进制定关于印太地区的欧盟战略，“基于规则的秩序”则旨在塑造印太地区的法律权威而非“强者的法律”。其具体倡议包括：(1)加强多边主义，(2)应对气候变化与保护环境，(3)加强和平、安全与稳定，(4)促进人权与法治，(5)加强基于规则的、公平且可持续的自由贸易，(6)构建基于规则的网络、应对区域和市场的数字化转型，以及(7)通过文化、教育和科学将人们拉近。
多边主义的诉求贯穿德国战略。其中，第5项倡议指出，应使经济关系多样化以避免对中国的过度依赖。该地区未来的贸易和投资协定应旨在减少现有壁垒，并制定关于气候保护、竞争政策、国有企业、补贴和知识产权保护的严格规定以及具有约束力的社会、人权和生态标准。第6项倡议在批评“一带一路”倡议对可持续性标准关注不足可能导致的单边债务和产权转让后，特别强调了新数字技术的作用，并提出这是国家数字主权的决定性因素。
法国在印太地区具有独特的利益：亚洲和大洋洲存在大量的法国公司及公民，93%的法国专属经济区位于该地区。2018年，马克龙在新喀里多尼亚提出建立包括澳大利亚、印度、日本和美国在内的“印太轴心”。同年，法国发布《法国在印太地区的战略：追寻包容印太》(French Strategy in the Indo-Pacific: For an Inclusive Indo-Pacific)报告，指出印太是全球挑战的中心，而法国是印太的参与者(player)，它的政策定位是深化法国和欧盟在该地区的伙伴关系。报告也特别强调了对印太地区的伊斯兰激进组织威胁所应做出的“全面回应”。
法国印太政策分为四个行动领域：法国公民的安全，将法国的独立性与欧盟雄心相结合，通过促进共同利益实现跨国团结，以及法国的影响力和吸引力。报告关注该地区发展中国家的城市转型及中产阶级发展，认为这既是商业机遇，也可促使该地区国家提高政治、经济和社会标准，合力解决环境、气候和可持续发展问题。与德国一致，报告特别强调了区域多边主义，既要求继续加强，也要求再平衡与中国的全面战略伙伴关系。报告同时要求摆脱遏制和脱钩战略。
尽管法德均提出要在欧盟框架内实施印太战略，但欧盟迄今尚未对印太做出明确定位。2021年3月12日，欧盟外交事务与安全政策高级代表博雷利指出欧盟在印太区域有三个优先事项：第一，确立欧盟在印太区域的战略和政策框架;第二，实质推动印欧合作;第三，推动基于规则、可持续发展等标准的互通互联。
▍“全球英国”将向“印太倾斜”
2016年，英国政府提出“全球英国”战略愿景，为脱欧后英国的全球角色寻求新定位。2020年9月2日，英国外交大臣多米尼克·拉布在接受议会下议院咨询时指出，“全球英国”愿景将向印太地区倾斜。同年11月，作为英国右翼最大智囊团的政策交流智库发布题为《英国的真正倾向:迈向印太地区新战略》(A Very British Tilt: Towards a new UK strategy in the Indo-Pacific Region)的报告。报告指出，英国与印太各国均存在一定联系，如要实现英国的全面全球化，从东印度洋到西太平洋和大洋洲的印太地区必须成为英国外交和安全政策的优先考虑方向。该报告强调印太空间的稳定最终由美国支撑，英国应与美国以及印太地区其他志同道合的国家一道，推动以贸易和供应链安全等“宏观”问题为核心的“繁荣议程”，以及以解决军事、安全和更广泛的弹性问题为核心的“安全议程”。
2021年3月16日，英国政府出台《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展和外交政策综合评估》(Global Britain in a Competitive Age: the Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy)，对英国未来十年全球战略做出系统规划。该报告指出，未来十年世界将进一步走向多极化，地缘政治和经济重心将移向印太区域，印太区域将成为全球繁荣和安全的中心，也将成为英国经济发展、安全稳定、支持开放社会的价值观外交的关键区域。英国计划在贸易、供应链调整、防务和安全合作、网络安全、气候变化、价值观、发展援助等领域，跟印太区域国家开展双边和多边合作，从而成为在印太地区拥有最广泛和最全面存在的欧洲伙伴。
总结起来，欧洲大国的印太政策具有如下共性：第一，在国际层面反对新冷战，但须保障供应链安全；第二，在区域层面加强与印度和东南亚国家的军事和经济联系，避免过度依赖中国；第三，在制度框架层面强调“基于规则的秩序”，主张这一秩序造就了过去，也将为未来提供准则；第四，在各个领域强调数字和气候维度，并认为这是未来大国竞争的舞台。虽然均为追求自身在印太地区的影响力，但德国和法国的政策较为独立;英国智库的政策建议与美国存在相当程度的重合，英国政府则一方面强调美国是英国最重要的战略合作伙伴，另一方面在印太政策领域虚化美国存在，避免引发中国猜疑，体现出更多的妥协性质。
