今年6月中旬至7月上旬，我作为司法部组织的赴美培训团成员，到旧金山州立大学参加了为期三周的司法制度培训和交流。同行的23名同志中有3名司法部官员，其余的都是来自各省、自治区、直辖市的地市州司法局长。在行前培训时我们得知，此行是在赴美司法培训中断了3年时间后，国家司法部组织的首批赴美培训。旧金山州立大学是一所公立大学，有100多年历史，在校学生3万多人。中美文化交流中心为我们精心设计了培训日程，既安排了从事法律教学或法律实务的专家和同行授课，也组织了十多次课外活动，参观考察了加州州立监狱、未成年人监狱、县属少年犯管教所，拜访了联邦参议员范士丹女士办公室、加州最高法院
、警察局、市道德委员会、律师事务所等机构。这些机构负责人热情友好地向我们介绍了其基本架构和运作情况，我先后向他们提出过20多个询问，都一一得到了清晰的回答。由于中美司法制度和司法行政工作差异较大，培训时间较短，加之语言沟通所限，我们时有雾里看花之憾。但还是感到学有所得，收获颇多，现归结一二。
一、印象：美国是一个法律大国
作为世界第一强国，高度的法治状态是美国强大国力的重要组成部分。世界银行发布的各主要国家的法治指数，美国一度以90的高指数名列第二，仅次于瑞士。对于我们这些来自于成文法国家的学员来讲，首先希望了解的当然是美国的法律体系。老师告知我们，美国属英美法系国家，信奉著名法学家霍姆斯的名言：“法律的生命从来就不是逻辑，而是经验”，美国的成文法体系和数量自然无法与大陆法系国家相提并论，其卷帙浩繁的司法先例（即判例）具有比法典更有优势的法律渊源地位，形成了其与成文法国家不同的制度文明。
——精密的司法架构。美国法院分为联邦法院和州法院两大体系。这种二元法院体系的存在造成了美国司法制度的复杂结构，教授告诉我们：在人类为管理自己而设计的全部有效制度中，美国的司法结构可能是最复杂、最精密的司法结构。从联邦法院体系看，设有1个联邦最高法院、13个联邦巡回上诉法院和94个联邦地区法院（即初审法院）。联邦政府相应地设立了94个检察官。从州法院体系来看，各州设有最高法院（或高级法院）、州上诉法院和州巡回法院。两大体系管辖案件不同，各自均具有高度的独立性。这种架构的最大好处一是把联邦事务与州事务区别开来，避免联邦高度集权和“调控”；二是在制度上防止地方保护和各方面对司法活动的干预。联邦政府设有司法部，负责管理联邦司法行政事务，承担类似我国的最高检察院、公安部、司法部职能，但大多数州未设立专门的司法行政部门，其相关职能分别由检察官、警察局、律师协会等机构承担，直接对州政府负责。
——高度的司法权威。美国是一个典型的三权分立国家，议会、行政、司法各司其责又相互制衡。议会是各党派和团体博弈的主要场所，主要通过立法和严格的预算审查批准对国家和州事务发挥作用。我们拜访的资深联邦参议员范士丹女士，加州人，常住旧金山市。她在华盛顿、洛杉矶、旧金山市都设有办公室，共有130名雇员常年为其服务，其中律师占有相当比例。这些雇员的日常工作主要是接受各方面人士来访反映诉求、汇集民意、形成法案草案。在美国，有限政府是其政治制度的显著标志，政府权力受到严格制约，对政府权力的猜疑深深嵌入了平民主义和共和主义的传统之中。美国司法具有极大的权威性，法官享有几乎绝对不受质疑的职务行为豁免权。我曾询问美国有没有涉诉上访和如何解决法院判决“执行难”问题，教授说法院的终审判决是不容挑战的，不存在涉诉上访问题。美国完善的社会诚信保障体系使得恶意逃废债务不可能得逞，确实无力偿还的，政府、企业和公民个人都可以依法申请破产。我们深深感到，与美国这类法治化程度较高的国家相比，司法的功能在中国建设社会主义法治国家进程中还有待加强，作用也有待进一步发挥。我们的有些法律实施还不尽如人意，背后往往是体制和机制等深层次原因，而美国刚刚相反，几乎所有的法律关系都具有可诉性，出现争议都可以寻求法律途径解决。直至总统选举选票之争、联邦和州财权事权之争这类“政治”问题，也常常提交法院裁决，联邦政府和州政府之间因“争权夺利”到法院打官司是常态。今年是美国总统选举年，我们在美期间，奥巴马政府因制定强制性基本医疗保险法案与反对党相持不下，最后提交联邦最高法院裁决批准。美国司法的权威性可见一斑。
——诉讼超级大国。美国法院每年受理的案件数量以20%左右的速度递增，联邦法院每年受理20多万件诉讼，州法院每年受理案件超过1亿件。有资料显示，近十年来，美国每年有3300多万人到医院住院治疗，同时有1亿多人到法院打官司，到法庭打官司的人是到医院接受住院治疗人数的3倍。学者们忧虑地称这种现象为“诉讼爆炸”、“诉讼王国”、“诉讼浪潮”……。我们在美期间接触的无论是本土公民还是移民，都称自己近年都有出庭的经历。联邦法院每个合议庭一年平均审理760多件，每名联邦法官一年平均审理335件各类案件。美国人这种“喜讼”的习惯，与中国人“非讼”的传统思维迥异，这一方面说明美国人具有较高的权利意识和法律信仰，遇到问题能理性地求助于法律途径解决，促进了法治社会建设；另一方面也给联邦和州司法机关带来巨大的压力，凸现出美国审判力量、财力保障等公共资源不足的困境。
——发达的法律服务业。英美法系对抗制诉讼模式决定了律师的作用比大陆法系国家更为重要，法官依赖律师提出和甄别案件事实、发现需要裁决的法律问题、对诉讼请求和辩护进行筛选。我们访问了纽约和旧金山两家律师事务所，从他们介绍的情况看，尽管美国没有采取律师代理强制原则，但事实上在具有一般管辖权的法院进行诉讼的当事人都有律师代理（中国大陆约为三分之一）。这无疑带来了法律服务市场对律师的巨大需求。美国现在共有执业律师76万人，约占总人口的万分之二十五（中国大陆约为万分之二）。美国的法院费用与律师费相差悬殊，法院费用往往是象征性的，在联邦地区法院起诉费仅为120美元，请求人身保护的只需5美元。而律师费用十分高昂。美国没有法定的律师费用制度和标准，普遍采取的是按时间收费或实行胜诉酬金制的办法。按时收费通常为100-500元/小时，胜诉酬金通常占判决数额的1/3左右，这类似于我们的律师风险代理收费的办法。律师协会负责律师资格的考试和授予、律师的考核和惩戒，并有完善的准入和退出机制。法官主要从资深的优秀律师中产生，保证了法律职业人士共同的专业知识背景和话语体系。事实上，具有律师经历的人士在美国历届的议员、总统中都占有相当比例。
——广泛的公民参与。美国的制度和文化十分注重对公民法治精神的培育，主要体现在：一是加入美国国籍要接受面试官关于美国宪法和政治架构知识的测试，使其具有基本的民主意识和法律素质；二是参加陪审团审理案件是美国成人公民的一项重要义务，大多数公民都有参加陪审团的经历，我们的一位授课教师称她每年约有一周时间到法院参加陪审团，这对于公民养成守法用法习惯、培育其公平正义感和社会责任感很有意义；三是“法院之友”制度规定当事人以外的第三人可以向法院提供有关事实或适用法律方面的建议，实现法院尊重民意和司法独立之间的平衡。据介绍，联邦最高法院和联邦上诉法院办理的案件，“法院之友”介入率分别占53%和85%；四是为破解到法院诉讼案件剧增难题，美国积极推行替代性解决纠纷（ADR）法案，通过拓展矛盾纠纷解决渠道，使大多数纠纷在进入法院之前化解，既减轻了法院的压力，也使公民和社会团体在诉讼外解决纠纷中发挥更大的作用。
——多元化的法律援助保障。美国目前有三种法律援助机构：一是带有官方性质的机构，二是各类非官方机构，三是各法学院的法律诊所。其法律援助由民事法律援助和刑事法律援助两个完全独立的体系构成，前者的经费主要由从政府获得大部分资金的非政府组织提供，后者主要由政府机构或私人律师提供。美国民事法律援助体系的总体目标是通过运用和平的争议解决办法，使美国法律体系为穷人服务，满足穷人法律生活需要。目前，美国民事法律援助范围不断扩大，由最初的收养、破产、离婚、民事行为能力听证、未成年人诉讼等案件，扩大到包括移民、住房、和无家可归、老年人和消费者权益以及环境诉讼、就业问题等领域，援助对象也从贫穷者扩大到中产阶级、非营利组织以及艾滋病患者等特殊群体。
二、启示——加快我国司法行政工作改革与发展
（一）加快构建多元化矛盾纠纷解决机制。
美国是世界上最好讼的国家之一，由此导致的案件拥塞、费用高昂、时间拖延的问题自上世纪60年代起越演越烈，近半数案件超过审理时限。人们逐步认识到：在任何社会，法院都不是解决纠纷的唯一机构，最终演变为诉讼的纠纷只占纠纷总数的极少部分，大多数纠纷应该在进入法院之前通过各种方式解决。为此，美国制定了一系列法案确立了ADR制度，仅涉及调解的州法规和联邦法规就超过2000部，如1925年制定的《联邦仲裁法》、1990年制定的《民事司法改革法》、1998年制定的《替代性解决纠纷法》。从行政机构角度看，自上世纪90年代克林顿执政时ADR在行政机构改革中得到广泛运用，如调解已成为解决劳资矛盾的主要方法。从司法系统角度看，目前，美国法院正在积极地使用ADR解决争议，作为ADR常见形态的仲裁、调解和谈判在联邦法院都得到了广泛运用。另外，案件评估、法院微型审判、初期中立评估、由法官主持的和解会议等其他ADR形式也得到一定程度的运用。ADR的发展为社会提供了便利，帮助当事人节约了时间和金钱，减轻了法院的案件负担，也有助于保持当事人原有的合作关系。
中国人以和为贵，不尚诉讼。但当前处于矛盾纠纷凸现期也是不争的事实。与美国相比，我国多元化化解矛盾纠纷的立法和实践步伐也在不断加快。建国初期我们就建立了人民调解制度，被国际上誉为“东方经验”。改革开放后，我国相继颁行了行政复议法、仲裁法、人民调解法、劳动争议调解仲裁法、农村承包合同调解仲裁法等法律，制定并多次修订诉讼程序法，强调调解在审判全过程的作用，推行简易程序审理和小额速裁办法，在行政诉讼和刑事自诉中引入调解机制，推动了矛盾纠纷和谐和高效地得到解决。近年来，构建多元化矛盾纠纷解决机制成为创新社会管理的重要内容，建立大调解体系、“三调对接”等实践取得了显著效果。面临信访洪峰，在如何按照法治化的理念重新认识和改造当前的信访制度、破解上访群众“信访不信法”非理性表达诉求难题、使法律手段成为解决矛盾纠纷的主要途径等方面，可以借鉴美国ADR制度的成功经验。同时，在法院贯彻调解优先原则、扩大基层自治领域、培育非政府调解组织、进一步推进诉调对接、加大财政支持力度等方面，政府和法院应该有更大的作为。
（二）加快发展现代法律服务业。
律师的地位和数量是一个国家法治化程度的晴雨表。与美国相比，我国律师业呈现“三低”状态：一是万人拥有律师比例低。中国有13亿人口，中国律师制度自十一届三中全会恢复并经过30多年的发展，目前执业律师人数约24万人，但万人拥有律师人数还不足2名，这一比例不及美国的十分之一。即使达到小平所讲“中国要搞市场经济，至少需要100万律师”的水平，万人拥有律师也只有8名左右，不及美国的三分之一。我国西部目前还有部分县没有一名执业律师。二是律师介入社会生活程度低。社会对律师在法治建设和促进社会公平正义中作用的认识还很有限，有的对律师制度和律师的作用还存在偏见。律师在服务党委政府决策、服务人大代表和政协委员履职、服务严格行政执法等方面还很薄弱，规模以上企业有律师提供常年法律顾问服务的还不足一半，即便在诉讼领域，有律师代理和辩护的案件也还不到50%。农村鲜见律师的身影，很多农民遇到法律问题不知道、不愿意或者请不起律师。三是律师政治地位低。虽然修订后的我国律师法把律师定义为社会主义法律工作者，但很多时候律师仍被看成是拿人钱财替人消灾的个体工商户。律师依法执业权益得不到充分保障，会见难、取证难、阅卷难等问题久治不愈，侵害律师的人身权利和自由的现象时有发生。现行的公务员招录体制和法官检察官产生办法，基本上把律师拒之门外。2010年中央“两办”文件虽然写进了从律师中选拔领导干部和法官检察官的内容，但时过两年未见几个地方有所行动。律师的政治抱负无从实现，只得沦为收钱打官司的“经济动物”。有效解决上述问题，需要从提高全社会法治观念、转变党委执政方式、增强政府依法行政能力、加强社会诚信体系和监督体系建设、提高司法权威和公信力、保障律师依法执业权利和改善执业环境等方面着手，全面推进法治国家和法治社会建设。
（三）扩大公民参与法律生活的渠道。
西方的基督教“性恶论”文化背景和美国移民社会的“陌生人”环境孕育出规则之治的法治路径，而中国儒教的“性善论”文化背景和农耕社会的“熟人”环境选择了贤人政治的人治道路。我国经过30多年的改革发放和民主法治教育，法治作为现代制度文明的主要载体，已经成为国人的普遍共识和追求。但观念和习惯的转变绝非易事，法治的种子必须植根于相应的思想观念、社会舆论和人们行为方式的土壤中，才能长成社会主义法治国家的参天大树。美国的实践表明，人民群众的广泛参与和积极实践，是民主法治建设最重要的动力和活力之源。我国依法治国方略的实施和社会主义法律体系的形成，为建设法治国家提供了基本前提和保障。因此，深化全民普法教育，把法律交给亿万人民，培育国人的公民意识和权利意识，落实我国宪法规定的人民群众依法行使管理国家经济、政治和社会事务的基本权利，是治国安邦的根本之策。从制度层面讲，落实国家机关的组织制度、党务政务和司法公开制度、各项诉讼及非诉讼程序制度，完善司法便民制度、人民陪审员制度、法律援助和司法救助制度，严格执行各项监督制度，乃是当务之急。从实施层面讲，要充分发动群众，开展法治城市、法治县（市、区）、法治单位、民主法治示范村（社区）创建活动，有效约束公权力，充分保障私权利，实现法治护民、惠民和利民，真正让法治成为人们的生活方式，才能从根本上摒弃信权不信法、信访不信法、信闹不信法等人治陋习，实现社会的全面进步。
（四）加快社区矫正工作体系建设。美国的犯罪率和刑满释放人员重新犯罪率居高不下，已经成为一个严重的社会问题。以我们参加培训的加州为例，州设有监狱，县设有少年犯管教所，每年所需经费约占州财政支出的1/4。我们考察的州成人监狱，是美国第二大监狱，有100多年历史，关押近3000名犯人，其中有900多名为终身监禁（加州人口3300多万，居美国第一。1978年恢复死刑以来，总共处决了13名罪犯）。可能是押犯过多加上设施老化和经费困难的原因，与国内监狱相比，这里的环境相当恶劣，通常两名犯人居于不足3平米囚室，5层楼房间间爆满，乍看如鸟笼一般。一进门就感到空气污浊，臭味扑鼻。监狱实行自愿劳动制度，劳动一天可折抵两天刑期，罪犯多为黑人，愿意劳动的不足一半。在重新犯罪率高企和财政不足的双重压力下，政府逐步扩大非监禁刑比例，将大部分轻罪犯、未成年罪犯和假释罪犯放在社区服刑进行矫正，社区服刑人员达到在监狱服刑人员3倍以上。实践证明，社区服刑人员重新犯罪率大大低于从监狱刑满释放人员，同时也有效减轻了政府财政压力。我国从2003年开始试行社区矫正工作，去年以来相继在修改刑法和刑诉法时确定了社区矫正制度，今年“两高两部”又联合颁布了社区矫正实施办法，这项工作正在全国范围内快速推进。但是，构建完整的工作体系，还有许多工作要做：一是加快社区矫正法立法步伐，尽快落实修改后的刑法和刑诉法规定；二是进一步扩大非监禁刑适用比例，使更多社会危害性较低的罪犯通过在社区服刑，更好地融入社会，取得比监禁刑更佳的执行效果；三是加强市县司法局和乡镇司法所队伍和基础设施建设，使其人力、财力和工作水平与这项工作相适应。
