今年2月，全国人大审议了国务院提请审议的议案，关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)。7月，根据国土资源部网站消息，全国农村土地改革33个试点地区已经确定，改革试点工作进入全面启动阶段。

有评论称，当前官方在土地制度改革上的路线图，是希望在试点有了经验后再修改《土地管理法》。但在10月10日的一次论坛上，原国家土地管理局规划 司副司长郑振源批评说，这样的改革路线图是不对路的。十八届三中全会《决定》要求建立开放竞争、城乡统一的建设用地市场，使市场在资源配置中起决定性作 用，土地制度改革的核心是要把“计划配置”改成“市场配置”。而土改试点的做法不能建成城乡统一的建设用地市场，也就不能实现十八届三中全会的改革目标。

本次论坛由新加坡国立大学房地产研究院普洛斯研究中心、浙江大学新型城镇化研究中心和苏州大学商学院联合主办，系“中国新型城镇化国际论坛系列”之首发论坛，主题是“中国城镇化创新发展过程中的机遇与挑战”。

萧规曹随的土地制度改革

一直以来，因为牵连利益众多，对于推进土地制度改革中央要求“慎重稳妥”。十八届三中全会以来的中央一号文件，2014年提出“有关部门要抓紧提出具体试点方案,各地不得自行其是、抢跑越线。”2015年提出“按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。”

自从1978年十一届三中全会召开以后，以“包产到户(分田到户)”为标志的农村改革最早开始，后来被称为“家庭联产承包责任制”(俗称“大包干”)。1980年，邓小平在一次重要谈话中公开肯定了小岗村“大包干”的做法。

1982年1月1日，第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。

本月6日辞世的杜润生，在上个世纪80年代，参与主持起草了包括这一文件在内的连续五个“中央一号文件”，他认为，“中国最大的问题是农民问题，农 民最大的问题是土地问题”。从1982年至今的33年时间中，后来者都是萧规曹随，对农村的基本经营制度——家庭联产承包责任制进行“坚持和完善”。

1978年至今，时间绵延将近40年。虽然这中间有承包年限的不断延展，从15年到30年，再到不再限定农村土地承包经营的缔约期限，而采用“长久 不变”的新表述;为鼓励农业规模经营，采用转包、转让、入股等多种形式的土地流转;只为妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，而非着力解决土地 承包中的历史遗留和纠纷问题的农村土地承包经营权确权登记颁证，2011年一号文件提出“用5年时间基本完成”，到2016年是截止期限;从家庭联产承包 责任制提出的所有权与承包经营权的“两权分离”，到2013年中央农村工作会议提出的落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的“三权分离”等改 革，但都是建立在不改变家庭承包经营基本制度的基础之上的。

这既可以说，现在的土地制度一直保持着政策的连贯性，但也可以说面对新形势新变化，现在土地制度改革的迟滞不前。屡次难产的《土地管理法》也已耗时十年，一直处于修订状态。

如果说过去家庭联产承包责任制主要解决的是如何调动农民生产积极性的问题，那么现在除了农业生产关系出现土地承包经营权主体同经营权主体发生分离的新趋势外，还有征地制度，包括宅基地在内的集体建设用地制度的改革。对于这些内容，当前改革不容回避。

只是最近的改革，也仅局限于33个试点区县，且分开进行改革。

在接受媒体采访时，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰指出，全国试点的33个地区中，有15个地区进行农村集体经营性建设用地入市改革试点，15个地区进行宅基地制度改革试点，3个地区进行征地制度改革试点。

郑振源表示，现在搞的改革试点，征地制度改革就是要缩小征地范围，提高征地补偿费;集体经营性建设用地入市，官方强调在规划和用途管制之下入市，但 规划是计划经济的规划，根本就没有多少地可以入市;宅基地制度的改革，只允许宅基地流转给本集体经济组织的成员，不允许流转给城市居民，而根据《土地管理 法》中的“一户一宅”之规定，本村居民有了一块宅基地就不允许有第二块，实际上还是不许流转。

2007年的十七届三中全会提到“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。八年来，虽然换得在2013年的十八届三中全会中去掉“逐步”，提出“建立城乡统一的建设用地市场”，被认为是改革的提速，但是在这一方面的实质性改革一直静悄悄，甚至停滞。

这其中的原因就在于，主管部门和地方政府的反对。郑振源说，如果允许集体土地入市，缩小征地范围，提高土地补偿费，那么地方政府就没有土地出让金收益了。如果集体土地所有者可以自主决定土地是否入市，要不要卖掉，那么国土资源部就会有“管不住建设用地”的顾虑。

中国经济的韧性源于人口双向流动

讨论土地制度问题，绕不开土地是否私有化的争论。

国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴认为，搞土地政策，特别是把主流经济学作为功底的研究者，十个有九个都主张土地私有化。这自然会带来一系列好处，但是不能忘记，用经济最优的角度来规划经济结构的时候，最优经济效益的系统必然是脆弱的系统。

在今年政府工作报告中，李克强总理提到，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，有巨大的潜力、韧性和回旋余地。

仇保兴认为，韧性来源于人口的双向流动，而非单向。尤其是2008年全球金融危机爆发的时候，中国面临大量人口失业，很多国外经济学家又预测“中国经济崩溃”，但实际上没有。失业的农民工都回家种地，经济恢复后，重新又返回城市。

从历史经验来看，仇保兴说，把土地交给资本是从来没有成功过的。“这句话对主流经济学者来讲非常刺耳，但历史证明，至少中国历史证明，这是对的。”

至于小产权房问题，仇保兴认为，在北京看来是难题，但在浙江就不是问题。

他说，治理小产权房就是要依法治国，严格规划，分门别类。如果不是堵住风道的，压住管线的，从空间上来讲有一定合理性的，那就要加固，补交土地出让金，把小产权转成大产权;对于空间不合理的就是要拆除，适当的补偿。