核心阅读：行政机关负责人出庭应诉制度是行政机关和行政相对人进行平等交流沟通的法治平台，有力地促进了行政诉讼案件审理的顺利开展，提高了行政机关依法行政的效能，为维护行政诉讼原告的合法权益和矛盾纠纷的实质性化解发挥了重要作用。
我国《行政诉讼法》第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”2018年2月，《最高人民法院
关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》正式施行。该司法解释对行政机关负责人出庭应诉制度进行了具体和详细的规定，旨在确保“告官见官”。行政机关负责人出庭应诉制度是行政机关和行政相对人进行平等交流沟通的法治平台，有力地促进了行政诉讼案件审理的顺利开展，提高了行政机关依法行政的效能，为维护行政诉讼原告的合法权益和矛盾纠纷的实质性化解发挥了重要作用。
在我国的行政诉讼审判和庭审实践中，行政机关负责人出庭率不高是一个现实问题，“告官不见官”的现象在一定范围内仍然存在，不少行政机关以委托律师出庭的形式应诉，律师虽然不乏专业素养，却很难深入了解行政行为的背景信息以及具体行政流程，这不利于行政纠纷的真正解决。究其原因，一是少数行政机关负责人和领导干部放不下身段，对“上公堂”存在一定的抵触情绪。二是少数行政机关负责人应诉能力不强，对司法程序掌握得不够，存在法律知识缺乏、法治思维欠缺的问题。三是被诉行政机关的负责人出庭的确面临工作繁忙、难以抽身等客观难题，尤其是随着立案登记制的施行，行政诉讼案件量激增，如果要求其应诉每一个行政诉讼案件，势必在某种程度上分散工作力量，降低行政管理效能，影响行政机关正常执法工作的开展。
“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《行政诉讼法》这一条文中的“应当”表明了被诉行政机关负责人出庭应诉是其法定义务。此次的司法解释对这一条文进行了细化。首先，适度扩大了“行政机关负责人”的范围，规定行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。而“行政机关相应的工作人员”包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。这些具体、详细的操作性规定旨在减少“告官不见官”现象，提高行政诉讼审判的效率和质量。其次，根据此次的司法解释，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。再次，该司法解释第129条第3款明确了行政机关负责人不出庭的说明义务，进一步强化行政机关负责人出庭应诉制度的贯彻落实。即，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。最后，该解释还明确了不出庭应诉的不利后果。即，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。
行政机关负责人出庭应诉制度是政府服务于民的试金石，是不断完善法治政府建设的助推器，更是化解社会矛盾、创新社会管理的重大举措。在全面深化改革、推进依法治国和建设法治政府的时代背景下，行政机关负责人出庭应诉制度具有重要的法治价值，必将对法治国家、法治政府和法治社会建设产生重大而深远的法治影响。
一是有利于提升领导干部的法治思维能力。党的十八大报告明确提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。行政机关负责人出庭应诉是接受法治思维训练和法治教育的最为有效的途径之一。出庭应诉的行政机关负责人，事先通过对案件、相关法律进行充分了解和学习，在诉讼过程中面对原告的质证，更容易发现和直观地看到具体行政行为的漏洞和风险。通过庭审实践，领导干部运用法治思维、法治方式妥善处理各种矛盾争议的能力必将得到进一步的锤炼和提升。
二是有利于强化行政机关依法行政能力。通过出庭应诉，行政机关负责人不仅自身法律意识、依法行政意识会明显增强，还会推动整个行政机关进一步严格执法，规避行政执法风险、提升依法行政的水平。通过参与庭审，行政机关负责人能发现其执法人员在行政执法活动中存在的问题和不足，促使其及时吸取经验和教训，提高相关行政制度建设质量和提高依法行政的能力和水平；也有利于增强和改进执法人员的工作责任心和工作作风，切实做到严格执法，从源头减少矛盾纠纷；更将有利于增强人民群众对法治的信心，对政府的信任，培育社会法治观念，推动法治政府建设，弘扬法治精神。
三是有利于维护司法权威和司法公正。行政机关负责人出庭应诉，可以体现出被诉行政机关对法律的敬畏、对诉讼案件的重视、对法庭以及原告的尊重，体现了诉讼双方地位的平等。这有助于法院有效掌控庭审过程，提高审判的质量和效率，不断推动行政诉讼审判的公开化和规范化。让被诉行政机关以更认真的状态参与诉讼，有助于法庭的公正审判和维护原告的合法权益。该项制度可以促使行政权和司法权的良性互动，切实维护和提升司法权威、优化司法环境，最终促进司法公正。
四是有利于促进行政争议的实质性解决。通过庭审活动，经过陈述、抗辩、举证、质证等庭审程序，增进行政机关和行政相对人的沟通交流，促使诉讼双方变换角度来考虑问题和解决问题，有利于促进双方换位思考，使得双方更加理性地看待所争议的问题，促进矛盾纠纷的及时有效化解。通过行政机关负责人亲自出庭，可以更加有效地为行政诉讼案件审理规范化建设提供支持，能够及时、妥善、实质地解决行政争议，最终使得行政审判功能得以更好地发挥。
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